导语：
　　在今年全国两会上，住房城乡建设部提出“鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。老旧小区“自主更新”，即由政府主导、居民自筹资金为主的“原址重建”模式，是城市有机更新的一种新路径。目前，该模式已在杭州、上海和广州展开了先行探索，并在多地具备政策基础。然而，由于这一模式由居民自发组织、涉及较多主体和环节、所需资金量大，在推进中仍面临诸多实践层面的重重挑战。
　　本文作者指出，对于“自主更新”模式的模糊定位构成了当前政策争议和利益冲突的根本源头，即政策制定者既希望利用其公益性来高效推动项目，又难以回避其市场化运作所必然带来的复杂利益分配难题。
　　 
　　在国家将老旧小区改造提升至重大民生工程的战略高度后，城市发展正从增量扩张转向存量提质。在此背景下，一种区别于传统政府或开发商主导，由居民自筹自决、主导家园重建的“自主更新”新范式在上海、杭州、广州等地涌现，为破解传统改造模式面临的资金与意愿难题提供了新的可能。目前自主更新案例较少，且改造对象多为老旧公房，改造过程由地方政府兜底，随着各省市陆续扩大自主更新范围，自主更新模式在实践中已经显露的深层次矛盾苗头应该引起重视。
　　一、自主更新的定位：公益救济还是市场行为
　　居民自主更新模式的复杂性，首先源于其属性上的二元特点。它既植根于解决民生疾苦的公益土壤，又不可避免地开出了具备市场价值的花朵。
　　从政策源流上看，居民自主更新的合法性与初始动力，主要来源于其鲜明的公益属性。各地的试点项目，其出发点几乎无一例外地指向了对“危旧楼房”、“老破小”等存在严重安全隐患或居住功能严重不全的住宅进行解危纾困。
　　强烈的公益性定位，产生了双重效应。
　　一方面，为政府的积极介入提供了合法性基础。正是因为自主更新被定义为一项紧迫的民生工程，政府才得以在审批流程上“开绿灯”，在财政上给予补贴，甚至在面临“钉子户”僵局时，为动用征收等最终手段提供了“公共利益”的法理依据。可以说，公益性是当前自主更新模式得以突破传统制度障碍、顺利推进的“通行证”。
　　另一方面，这层公益外衣也引发关于公平性的质疑。当项目通过扩大面积、提升容积率、增配经营性设施等市场化手段运作，并由此产生巨大的资产增值时，其已经脱离了最初的“救济”定位。
　　定位模糊，构成了自主更新模式当前所有政策争议和利益冲突的根本源头：政策制定者既希望利用其公益性来高效推动项目，又难以回避其市场化运作所必然带来的复杂利益分配难题。
　　二、财政补贴的公平性与普惠性困境
　　在公益性定位的驱动下，财政补贴成为启动居民自主更新的重要杠杆。以杭州浙工新村的拆除重建项目为例，在总投资约5.3亿元中，政府提供了包括旧改、加装电梯、未来社区创建等各类政策性补贴共计6000万元。然而，补贴的发放方式与范围，也引发了关于公平性和普惠性的激烈讨论。
　　一是公平性争议。当有限的财政资金选择性地流向特定的自主更新小区时，对周边地理位置相近、但未被纳入更新范围的商品房业主构成了事实上的不公平。这些商品房业主完全通过市场化方式购房，并未享受任何政策红利，却可能要面对因邻近小区“原地新生”而带来的公共资源竞争和心理上的相对剥夺感。
　　因此，一个关键问题是，财政补贴的资格标准是否应该更加明确和公开？是否应严格与房屋危险等级（如C、D级危房）、居民平均收入水平等客观指标挂钩，以确保公共财政的精准投放和公平善用。
　　二是普惠性争议。当前试点项目多为“老破小”或危房，财政补贴在当前阶段扮演着关键的“杠杆”角色，它以相对较少的投入，成功撬动了数倍于自身的居民自筹资金和社会资本，激发了居民的更新意愿。然而，这也潜藏着形成“依赖陷阱”的风险，随着政策推广，未来若将范围扩大到“存在轻微问题的一般居民楼”，政府财政是否有能力提供普惠性的补贴？答案显然是否定的。
　　国家政策已经预见到了这一点，明确提出了“按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造”。这暗示了财政补贴的有限性和过渡性。如果成功的试点案例都伴随着高额补贴，市场和居民可能会形成“无补贴，不更新”的路径依赖和心理预期，这将严重扼杀在无补贴条件下，探索纯市场化、可持续自主更新模式的积极性。
　　三、业主决策困境：“全体同意”的僵局与“多数决+征收”的破局
　　长期以来，困扰老旧小区改造的最大障碍，莫过于业主决策的“全体同意”原则。无论是加装电梯还是小区公共区域修缮，往往因为一户或少数几户业主的反对而功败垂成。这种“一票否决”机制，导致多数人的合法、合理权益长期得不到满足，形成了“协商失灵”困局。
　　2007年实施的《物权法》（现已整合入《民法典》）第七十六条为“多数决”原则提供了关键的法律依据。该条规定，“改建、重建建筑物及其附属设施”属于业主共同决定的重大事项，应当经“专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。这从法律上打破了“全体同意”的桎梏，为通过多数人意愿推动重大改造项目打开了大门。
　　然而，《物权法》只规定了“可以做什么”，并未明确“如何处理不同意的少数人”，这使得“双三分之二”在实践中依然面临执行难题。为此，深圳、北京等先行城市在地方立法中进行了大胆的制度创新，构建了“高门槛多数决+行政征收”的破局路径。
　　以北京为例，《北京市城市更新条例》及其配套文件明确，对于城市更新项目，当签约比例达到95%以上后，项目实施主体可与未签约的业主向区政府申请调解；调解不成，且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益时，区政府可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对未签约的房屋实施征收。深圳的条例也设置了类似的“双95%”门槛和后续的个别征收机制。
　　“多数决+征收”的模式，其核心在于对“公共利益”的界定。根据国家法律，政府实施征收的唯一合法性前提是为了“公共利益”。然而，将主要惠及特定小区业主的旧房改造项目定义为“公共利益”，在学界和实务界一直存在巨大争议。
　　支持者认为，消除危房安全隐患、完善城市基础设施、改善片区整体环境，本身就具有外溢的公共属性。而反对者则认为，这本质上是以公共利益为名，侵犯了少数人选择自己生活方式和保有财产的私权，尤其是当有商业开发商介入时，其逐利动机更削弱了项目的纯粹公益性。
　　四、实施主体的法律地位与风险承担能力
　　“谁来实施”是居民自主更新中的一个核心组织困境。许多酝酿自主更新的项目尝试以业主委员会（业委会）作为更新的实施主体。然而，这是一个充满风险的选择。
　　第一，资格问题，业委会的本质是业主自治组织，根据我国现行法律，它并不具备独立的法人资格。这意味着业委会在法律地位、专业能力和风险承担能力上存在先天不足。
　　第二，能力不足，一个自主更新项目，尤其是拆除重建类，其复杂性远超日常的物业管理，涉及规划报建、工程招标、资金监管、施工管理、竣工验收、后期运营等一系列高度专业的环节。由业余人士组成的、非法人的业委会来主导如此复杂的工程，存在巨大的风险敞口。
　　第三，稳定性难题，自发行动很难有效应对建设过程中的成本超支、政策波动、工程质量与安全事故等突发状况。实践中已经出现了居民因项目推进不顺而中途要求退出、导致整个项目功亏一篑的案例，业委会成员因工作繁重、压力巨大而辞职的现象也屡见不鲜。
　　为化解这一风险，各地探索了多元化的解决方案。
　　一是政府兜底或介入，目前许多项目实际上是“居民自决，政府兜底”的模式。街道、社区等基层政府组织在其中扮演了大量的组织、协调和监督角色，但这无疑加重了政府的行政负担和潜在责任。
　　二是引入专业机构，更具操作性的模式是引入专业力量。例如，广州市花都区的集群街2号楼项目，居民在达成共识后，共同委托区属国有企业作为项目的实施主体，负责具体的建设管理工作。国家政策也鼓励引入第三方专业机构，为项目提供全过程的技术咨询和管理服务。
　　三是由全体业主出资成立项目法人实体。这个项目公司作为独立的法人实体，可以依法签订合同、筹集资金、承担法律责任，彻底解决实施主体的资格和风险问题。但这对居民的组织能力、法律意识和前期投入要求非常高，在现阶段推广难度较大。
　　五、增值归属与市场冲击：增长的“蛋糕”如何分配
　　城市更新的成功与否，核心在于能否在政府、市场与原住民这三方主体之间，就利益分配达成共识。当前“增值全归业主”的模式，显然尚未建立起这种平衡。
　　自主更新具备多元化的价值创造机制。首先是通过拆除重建，将“老破小”变为符合现代标准的新建住宅，实现居住品质的飞跃。其次是通过优化规划，扩大户均面积。在杭州浙工新村案例中，居民不仅可以按1:1的比例以成本价（1350元/m²）回购原有面积，还能以略低于周边的市场价（34520元/m²）购买扩容面积。再次是通过增建配套设施，如地下停车场、社区商业等，这些新增的经营性资产可以通过出售或出租获得收益，用以反哺改造成本。据测算，浙工新村改造后，房屋市场价值可从约3.5万元/m²提升至约6万元/m²。
　　在现行模式下，这部分巨大的增值收益几乎全部归原业主所有。这引发了三个问题。
　　一是增值归属的正当性。这部分增值，其来源并不仅仅是居民的出资，更关键的是来源于政府在规划上的让渡，尤其是容积率的提升。发展权本质上是一种公共资源，由政府出让发展权而产生的土地级差收益，在传统模式下应通过土地出让金的形式由全社会共享。而在自主更新模式中，这部分收益被特定小区的业主“独享”，其分配机制的合理性备受拷问。
　　二是对房地产市场的冲击。这种在存量土地上“法外”生成的新建商品住宅，虽然目前体量尚小，但若形成规模效应，无疑将对周边的商品房价格体系构成冲击。更重要的是，它挑战了地方政府长期以来依赖“招拍挂”制度的土地财政模式。周边商品房业主的不满情绪已经见诸报道，他们认为自主更新项目相当于以非市场化的方式获得了低价新建住房，对自己不公。
　　三是对地方政府构成了潜在的财政冲突。居民自主更新，特别是涉及容积率提升和面积扩大的拆除重建模式，本质是一种“类一级开发”行为。在传统的房地产开发链条中，政府首先通过征收、整理等方式完成土地一级开发，然后通过“招拍挂”将“净地”出让给开发商获取土地财政收入，再由开发商进行二级开发建设和销售。而居民自主更新则巧妙地绕过了“收储”和“招拍挂”这两个核心环节，在原土地上直接实现了从“毛地”到新建住宅的价值飞跃。如果此模式大规模推广，将侵蚀其作为城市建设最主要资金来源的土地财政基础。
　　六、政策稳定性：逆周期调解工具还是长效机制
　　应用范围和业主选择权的扩大，使产权人自主更新模式从一个边缘性的补充政策，成为城市更新的主流机制。自主主更新模式的萌芽，根植于解决城市中最紧迫的住房安全问题，这一初衷将自主更新界定为一种补充性的、带有公益救济色彩的政策工具，主要用于处理那些因地块零碎、利润微薄而无法吸引商业开发商介入的“硬骨头”项目 。
　　广州市2024年出台的《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》明确拓宽了自主更新的适用对象，该《办法》第二条明确规定：“……鉴定为Ｂ级或一般损坏房实行‘愿改则改’。首次在官方文件中系统性地将数量庞大的B级危房纳入自主更新范畴，并引入了“愿改则改”与“应改尽改”的二元化原则。前者赋予了B级危房业主选择权，后者则强调了对C、D级危房改造的必要性与紧迫性。2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》提出“鼓励产权所有人自主更新”为广州市的规定提供了支撑。
　　2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出“支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新。”
　　自主更新范围扩大催生出一个规模庞大、以改善居住品质为导向的新市场，也带来新的政策协同问题。对于B级危房，其改造更多地体现为业主对更高生活品质的追求，公共利益的色彩相对减弱。
　　第一，这一变化直接影响了政府介入的强度和方式，意味着对于B级危房的改造，政策将更加强调业主自筹资金的主体地位和市场化运作模式，政府的角色则更多地转向提供程序性便利与技术指导，而非大规模的财政补贴。
　　第二，政策应该遵循“分区分类”的渐进式放开原则还是全面铺开，如何防止过渡性开发和投机资本涌入自主更新市场。
　　第三，“多数决”的合法性和少数者权益保护问题，不属于危房、仅为提升居住品质的更新项目，原有的“多数决”模式是否合适，如何保障少数业主的利益。
　　（IPP评论(微信公众号)2025-06-24，广州市社会科学院城市治理研究所副所长 孙占卿）