城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径。解决好人的问题是我国推进新型城镇化的关键。新型城镇化的首要任务是推进农业转移人口市民化，让有条件有意愿进城的农民进得顺畅、留得安心。党的十八大提出“有序推进农业转移人口市民化”，党的十九大、二十大及二十届三中全会连续强调要“加快农业转移人口市民化”，党的二十届四中全会提出“科学有序推进农业转移人口市民化”。2025年7月召开的中央城市工作会议再次强调，要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设；继续推进农业转移人口市民化。近年来，我国农业转移人口市民化取得了巨大成就，但也面临市民化质量不高、配套政策不完善等现实挑战。
　　一、农业转移人口市民化的进展成效
　　第一，农业转移人口落户城镇渠道进一步畅通。党的十八大以来，户籍制度改革持续深化并取得突破性进展，户口迁移政策和城市落户限制有序放开，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，城区常住人口300万至500万城市落户条件有序放开放宽，城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策不断优化。
　　第二，农业转移人口的权益和服务保障水平明显增强。2016年1月1日起，我国全面实行居住证制度。居住证持有人在居住地可依法享有义务教育等6项基本公共服务、办理出入境证件等7项办事便利。居住证“含金量”不断提高，依托居住证建立的基本公共服务供给机制初步建立。农业转移人口的住房、就业服务等保障也取得明显进展，基本养老保险与医疗保险的转移接续机制加快完善。
　　第三，农业转移人口市民化制度框架体系基本建立。2015年12月召开的中央城市工作会议提出，要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。同时要深化农村产权制度改革，维护好进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，将农民的户口变动与“三权”脱钩。有关部门相继印发关键性配套文件，推动“人地钱挂钩”政策落地生效。中央有关文件和乡村振兴促进法明确规定，不得以退出农村“三权”作为农民进城落户的条件，消除了农民进城落户的顾虑。2024年中央提出实施新一轮农业转移人口市民化行动。农业转移人口市民化的制度框架和支持保障体系不断得到完善。
　　二、农业转移人口市民化面临的挑战
　　当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，农业转移人口市民化任务依然艰巨。
　　一是农业转移人口实现“同城同权同服务”还有一定困难。研究显示，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相差约18个百分点，不少农民工及其随迁家属在城镇并没有完全扎根，他们还没有完全享受与城市户籍人口在就业机会、薪酬福利和社会保障等方面的同等权利。2024年末在城镇居住的进城农民工超过1.3亿人，在少数人口集中流入的大城市，部分成本较高的公共服务供需缺口较大，农业转移人口在随迁子女教育、住房保障、社会保险等方面享有的基本公共服务与户籍人口仍有一定差距。
　　二是部分县域人口吸纳能力相对有限。未来农业转移人口将主要向县城集聚，但部分县域经济地位下降，县域产业转型升级难度加大，对农业转移人口的吸纳能力相对有限。中国统计出版社出版的《中国县域统计年鉴2023》数据显示，2012—2022年，县域GDP占全国的比重由51.6%下降到38.1%，共下降13.5个百分点。第七次全国人口普查数据显示，2010—2020年，全国有1236个县的常住人口为净流出，约占县域数量的2/3，县域承载能力亟待提升。
　　三是“城乡两栖”群体的权益保障水平有待提升。随着农村人居环境改善和土地价值提升，一些县域内农村户口比城镇户口更“值钱”了，部分农业转移人口在城镇“能落户却不愿落”。这个群体亦城亦乡、城乡两栖状态将会存续较长一个时期。在城的一端，他们的就业机会和福利待遇偏低，社会保障水平相对较低；在乡的一端，因经常不在农村居住，加上部分农村“三权”市场发育不够完备，土地等资源的价值实现面临困难。
　　四是“机器替代”进一步挤压农业转移人口就业空间。2024年全国农民工总量2.9973亿人，主要从事制造、建筑、批发零售、居民服务等传统劳动密集型产业。随着技术迭代进步和人工智能快速发展，“技术红利”逐步取代“人口红利”。一方面，劳动密集型行业投资压力增大，传统行业用工需求下降，机械设备和人工智能技术的应用导致劳动密集型岗位减少。另一方面，当前就业市场对高素质劳动力需求扩大，进一步压缩了低技能人群就业空间。
　　三、深化推进农业转移人口市民化的对策建议
　　农业转移人口市民化是一个长期过程，农民在城市没有彻底扎根之前，宜保持足够历史耐心，让农民在工、农之间自主选择、自由转换，在城乡之间双向流动、进退有据。应以推进城乡融合发展为根本出发点和落脚点，把握农民群体长期城乡流动客观规律，以“农村人口能进城、进城人口留得住、转移人口有退路”为目标，以推进农业转移人口同迁入地户籍人口“同城同权同服务”为核心，以提高大城市开放性、公共服务包容性、社会保障承载力、县域城镇吸引力为重点，加快健全和完善新时代以人为核心的新型城镇化体制机制和政策体系。
　　一是畅通农业转移人口融入城镇的渠道。跳出户籍“门槛”思维的束缚，不再以单纯缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距为目标，进一步深化户籍制度改革，健全居住证制度，放宽农业转移人口市民化通道。除个别超大特大城市外，逐步全面推行按经常居住地登记户口制度，使城市基本公共服务与户籍脱钩、与常住挂钩。推动超大特大城市完善积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，探索推行超大特大城市间户籍准入年限累计互认，适度增加年度积分落户指标数。强化对农业转移人口的人文关怀，帮助转变思维方式、生活观念、行为习惯等，增强社区居民对农业转移人口市民化的认同，健全社会参与机制，促进他们对城镇的思想融入、心理融入。
　　二是分类有序推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。健全农业转移人口市民化资源配置机制，根据农业转移人口的差异情况、城市的人口承载能力和经济条件，分类有序推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，加快实现农业转移人口同迁入地户籍人口“同城同权同服务”。深化实施“钱随人走”政策，对农业转移人口吸纳能力强的地区加大中央财政奖励支持力度。将为稳定就业的农业转移人口提供保障性住房的数量，作为新增建设用地计划指标分配的重要依据。保障随迁子女在迁入地的受教育权利，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。扩大农业转移人口社会保障覆盖面，加快实现基本养老、医疗保险基金全国统筹。
　　三是高质量发展县域经济，促进农业转移人口就近市民化。把县域作为农业转移人口市民化的主战场，助力农民实现就地就近就业。建议把发展县域富民产业作为新型城镇化的重中之重，突出发展具有地方特色的农产品，拓展农业多种功能，挖掘乡村多元价值，发展壮大乡村旅游、休闲农业、特色手工业等新产业、新业态。注重培育县域主导产业和特色优势产业集群，推动城乡产业一体化布局，引导城市工业企业向农村延伸产业链，在农村设立配套生产基地或加工车间。推动县域与大城市功能衔接和产业协作，在县域布局吸纳就业能力强的产业园区，把农业全产业链，特别是加工业尽可能留在县域。
　　四是切实保障“城乡两栖”群体的经济社会权益。落实和保障农业转移人口的合法土地权益，是我国新型城镇化进程中的特殊制度安排，是确保百年变局加速演进背景下顺利实现民族复兴和强国建设任务的重要制度保障。建议进一步夯实进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不以退出上述权益作为农民进城落户的条件，让农业转移人口安心进城落户，探索建立自愿有偿退出的办法。
　　五是持续提升农业转移人口的就业能力。加强农民工就业培训，支持涉农高校、企业办好高质量职业技能培训，鼓励开展农民工急需紧缺职业专项培训。顺应农民就业从第一产业向第二产业、再向第三产业转移的趋势，聚焦养老、托育、家政等领域，完善产业扶持政策，扩大服务业就业容量。高度重视“新生代农民工”就业问题，增强就业创业扶持力度。深化东西部劳务协作，培育打造更多特色劳务输出品牌。支持农民工返乡创业，发展电商、物流、旅游等新产业新业态，多措并举促进就业。
　　（《新华智库研究》2026年第1期，农业农村部农村经济研究中心乡村发展与城乡关系研究室助理研究员 王霞；农业农村部农村经济研究中心乡村发展与城乡关系研究室主任、研究员 何安华）