核心提示：中美贸易摩擦以来，美国对多家中国企业实施出口管制，号令诸多非美企业撤销与受美制裁中国企业的合作，如台积电停止与华为合作。
　　 
　　美国之所以能号令他国企业与其站在同一阵线，依仗的正是自身发明的“长臂管辖”权。
　　什么是长臂管辖？美国如何使用长臂管辖机制？历史上有哪些国家或企业深受其害？中国应如何应对？
　　1长臂管辖含义与实现机制
　　1.1起源及内涵：从处理国内跨州事件延伸至国际问题
　　长臂管辖（long arm jurisdiction），源于美国民事诉讼中的概念，最初用于处理美国跨州的管辖权问题，之后扩展至跨国管辖。长臂管辖，即将原本不属于管辖范围内的案件纳入管辖，其概念最早源于1945年国际鞋业诉华盛顿州案，该案判决确立了“最低限度联系”的跨州管辖原则，即只要被告人以某种行为有目的地在法院所在州从事活动，且该活动与原告相关联，则法院即有权管辖被告。“最低限度联系”原则的模糊性和灵活性使其内涵在实践中无限扩大，甚至延伸至通话、邮件或银行转账等关系，其应用领域也从国内扩展至国外，管辖事由从商贸扩展至反腐败、反垄断等。
　　根据针对范围和实施目的的变化，美国长臂管辖具体可划分为四个阶段：
　　1）冷战初期至20世纪70年代，美国“长臂管辖”的海外针对对象为西方盟国，主要目的是防止盟国对社会主义阵营国家出口高科技。美国出台《出口控制法》、《出口管理条例》（EAR）等出口相关法规，控制西方盟友的高科技产品及技术出口。
　　2）70年代末至90年代末，美国的“长臂管辖”范围扩展到其他国家，以打击商业腐败形式为主。1977年《反海外腐败法案》（FCPA）通过，美国将反腐败的管制范围从美国企业拓展到与美国具有“最低限度联系”的外国企业。
　　3）2001年-2008年，“911”事件后，美国“长臂管辖”范围大幅扩张、重心转向打击全球恐怖主义，实践原则从“最低联系原则”发展为“效果原则”以及“公平公正原则”。“效果原则”下，不论行为人是否有美国国籍或住所，也不论该行为是否符合行为发生地法律，只要行为在美国境内产生“效果”，美国法院即可行使管辖权。“公平公正原则”下，美国国会可主观认定“威胁美国国家安全或可能具有全球性危害的行为”，将对应实体纳入“长臂管辖”范围。本阶段，美国高度关注与恐怖主义相关的经济、金融活动，在两大原则下，美国对涉嫌恐怖主义的俄罗斯、伊朗、苏丹等予以制裁。
　　4）2008年至今，美国“长臂管辖”范围全面扩张，管制手段复合化。长臂管辖领域扩大至涉毒、涉恐洗钱等十余个。这一阶段，美国基于欧美经贸紧密联系，常在二者高度竞争领域使用“长臂管辖”，欧洲受制裁企业较多。
　　随着中国经济快速崛起，我国企业受制裁数量显著增加，根据美国WESTLAW等法律数据库，涉及中国的“长臂管辖”案例自2010年起大幅增加，尤其2018年中美贸易摩擦加剧以来，美国使用“长臂管辖”着重打击中国出口重点产业的核心企业、高科技行业、5G核心竞争领域等。
　　1.2实现机制：立法、司法、执法环环相扣，同时寻求海外联盟
　　美国长臂管辖的实现机制由国内立法、司法、执法的严密配合和海外同盟扩展法律法规适用范围两部分组成。
　　1）立法方面：完善法理基础
　　国会立法权和行政部门“准立法权”下制定的法律法规奠定长臂管辖法理基础。一方面，美国国会是制定成文法的最高权力机关，出台有关他国实体及个人的跨国经贸活动法案，为长臂管辖提供完备的法理基础。另一方面，行政部门在国会的授权下，可制定宽泛的执法规则，即“准立法权”。其中，美国国会出台的《美国海外反腐败法》和萨班斯法案、美国商务部制定的《出口管理条例》是长臂管辖的三大重要法律武器，分别从商业腐败、内控合规、进出口管理等方面对国内外企业实施监管。
　　2）司法方面：建立宽泛的司法管辖权依据原则
　　在司法实践中，美国法院不断调整适用标准，尽可能延伸域外管辖范围。例如实践原则从“最低联系原则”发展为“效果原则”和“公平公正原则”。在越发宽泛的司法管辖原则下，美国法院多次凌驾于他国司法管辖权之上，即便案件涉及的人员、地点等均与美国无关，只要被告在美国有营业活动，美国法院都能以此作为借口受理案件，与他国法院争夺司法管辖权。
　　3）执法方面：部门配合严密
　　除授予联邦行政部门“准立法权”外，国会还充分授予其执法权，各部门相互协作，共同开展“长臂管辖”。总统、国务院、司法部、财政部、商务部和国防部等多部门构成一个严密的执行体系。总统和国务院被赋予冻结资产、限制贸易等大量执法权利，指导整体制裁工作，司法部、财政部、商务部、国防部各司其职、相互配合。
　　4）寻求海外同盟，增加长臂管辖的范围和强度
　　美国还在全球寻求同盟以推动“长臂管辖”公约化和合理化，并加强其长臂管辖能力。一方面，推动其“长臂管辖”法律出口，说服其他国家成为“执法同盟”。国会和总统积极游说其他国家政府，促使其接受美国的长臂管辖相关法律或制定类似法律。如《海外反腐败法案》出台后，美国积极推广法案的全球适用。在其游说下，1997年12月经合组织33个成员国共同签署《打击行贿外国公职人员公约》并承诺将公约内容转化为各国国内立法。另一方面，跨国合作扩张美国长臂管辖范围和管辖强度。美国与超过100个国家和地区签订引渡协议，美国司法部犯罪司在多国设立法律顾问，联邦调查局和联邦缉毒局在多国设立海外办公室。
　　2美国长臂管辖实践
　　2.1管辖事由：常用反腐败和违反制裁规定
　　美国通常以五大借口实行长臂管辖，其中反腐败和违反制裁规定是最常用理由。随着美国霸权主义全球渗透，美国“手臂”越伸越长，为合理化长臂管辖，美国通常从反腐败等事由出发，依据司法、行政程序发起管辖。管辖对象不限于强有力竞争国家，也不限于有在美业务的企业，只要实体行为与美国发生最低联系，产生“效果”，长臂就会到达。
　　2.1.1借口一：反腐败
　　基于《海外反腐败法案》，美国以打击商业腐败之名，对全球企业和个人展开调查和诉讼。1977年美国国会通过《反海外腐败法》（FCPA），初衷为禁止美国公司向外国政府人员行贿。经过1988年、1994年和1998年三次修订后，适用范围扩展到外国公司和个人。自此美国不断利用《反海外腐败法》对外国企业进行调查。
　　法国阿尔斯通腐败案中，阿尔斯通被美国司法部处以巨额罚款、最终将核心资产出售给美国通用。阿尔斯通曾为电气领域的世界巨头，自2010年起，美国司法部以阿尔斯通部分行贿款通过美国子公司支付和部分融资在美国完成作为对其管辖的理由，对其展开反腐败调查。2014年出具调查结果，指控阿尔斯通伪造账簿和记录，未有适当内部控制，违反《海外反腐败法》。事件以阿尔斯通接受7.72亿美元巨额罚款、并于2015年将电气业务低价出售给美国通用公司告终。期间美国司法部采取极限手段施压：1）收集违法证据，调查阿尔斯通在美国境外获取的数十亿美元合同，收集其向境外其他政府官员行贿、伪造账簿等证据；2）抓捕涉案高管，以恶劣的监狱环境、漫长的诉讼过程和高额诉讼费用、认罪可轻判的条件威逼利诱高管认罪；3）以被抓捕高管作为“经济人质”，迫使企业认罪，2014年法国政府拒绝通用收购阿尔斯通时其在押高管也被延迟保释；4）迫使其低价出售核心资产给美国企业，以仍在调查为由阻碍阿尔斯通以更高价格将核心资产卖给德国西门子等他国企业，同时暗示业务出售给美国企业将有助于减轻惩罚。
　　美国司法部调查服从于美国商业利益，《反海外腐败法》实则成为美国获取巨额罚金和打击美国企业竞争对手的工具，危害全球企业的公平竞争。以反腐败调查为名，美国可以获取巨额罚金、打击本国企业竞争者的正常经营，强迫其接受美国政府派驻专员监督、上交私密账户和财务明细，甚至被迫出售资产或业务等。从反腐败领域的长臂管辖所针对国家看，美国对待盟友和竞争国家无差别。德国、英国等欧洲国家是美国盟友，但欧洲企业是主要受害者。在与美国高度竞争的产业上，受到处罚最频繁、金额最多的企业大部分是欧洲的各行业龙头，2008-2018年美国通过《反海外腐败法案》实施的罚金近110亿美元，其中前十大罚金案例欧洲企业占6席，包括德国西门子、法国阿尔斯通等。
　　2.1.2借口二：违反制裁规定
　　基于长臂管辖，美国要求受制裁对象的第三方商业往来对象也遵守美国制裁规定。1）美国通常以威胁国家安全、恐怖主义和侵犯人权等名义，对违反规定的主体实施直接制裁，限制本国主体与受制裁主体的经济、金融往来，其中经济制裁主要和贸易管制相关，金融制裁主要指在美国管辖范围内实施交易管制和资产冻结。据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所统计，美国持续扩大制裁规模，近三年美国对外国实体和个人实施制裁已超过3200项，其中处罚包括巨额民事罚金、追究刑事责任等。2）长臂管辖运用下，美国也限制第三方与受制裁主体进行金融和贸易往来，否则将施加处罚或予以制裁，即次级制裁。截至2020年8月20日，OFAC的制裁名单（SDNList）共约6300个。
　　1）经济（贸易）制裁：以违反出口管制规定为名
　　美国的经济制裁以贸易制裁居多，基于《出口管理条例》等法规，限制外国企业或个人与被制裁主体贸易途经美国、限制转销来自美国成分或技术超出一定比例的产品。《出口控制法》和基于此法案的《出口管理条例》、《出口管制改革法案》共同确立了部分敏感技术和产品出口的原则和范围，对于违反规定的实体将予以处罚或制裁。美国出口管制规则的义务主体是美国企业，但外国企业若触及法案禁止条款也可能基于“最低限度联系”原则被纳入长臂管辖的范围。
　　中兴通讯事件中，中兴因出口美国电子产品至受美国制裁主体伊朗受到次级制裁，交纳高额罚金后才得以解除。2016年3月，美国BIS认定中兴通讯违反美国出口管制政策，未经许可向伊朗转出口受管制的美国电子产品，将中兴及其三家关联企业纳入“实体清单”，要求美国企业向中兴通讯出口产品时必须获得BIS的特殊许可，一年后双方和解，中兴支付罚金8.9亿美元以消除出口禁令。2018年4月，美国商务部指控中兴通讯对涉及历史出口管制违规行为的某些员工未及时处罚、违反和解协议，再次启动出口禁令，中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令获得解除。
　　2）金融制裁
　　全球金融体系以美国和美元为中心，美国以此迫使非美国实体遵循美国的制裁规定、接受违规的惩罚。美国利用其在全球金融体系的中心地位实现金融制裁：一是冻结或封锁受制裁实体在美资产、减少或停止对受制裁实体的信贷支持、限制其在美投资等；二是禁止与受制裁实体进行过重大金融交易的非美国金融机构进入美国金融系统；三是切断受制裁对象的美元获取能力和使用美元的渠道，禁止其使用美国的支付清算系统，而目前全球金融机构尚不能脱离美国支付清算体系，尤其是环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）、联邦储备通信系统（Fedwire）、纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）等，因此金融机构往往屈服于美国的处罚以谋求和解。
　　英国阿拉伯商业银行次级金融制裁案中，阿拉伯商业银行因与受美国制裁的苏丹客户汇款途经纽约的分行而遭受“长臂管辖”。2010年9月至2014年8月，英国阿拉伯商业银行（BACB）代表7家苏丹金融机构（包括苏丹中央银行）办理了72笔总额达1.907亿美元的大宗资金支付。尽管BACB与苏丹客户之间的美元交易本身未直接使用美国金融系统，且所有涉及苏丹的美元交易均在非美国金融机构且在美国境外处理，但美元资金汇转的途中，经由的非美金融机构在美国开立了美元清算账户，OFAC认定此环节涉及美国金融系统，因此对该银行进行次级金融制裁，并处以2.2884亿美元罚款，后经英国审慎监管局（PRA）协商和该行积极补救，才将罚金降至400万美元。
　　美国凭借自身在全球贸易体系和金融体系的中心地位，以次级制裁威胁全球。美国过往次级制裁案例表明，由于美国处于世界经济金融中心，凡涉及跨国贸易、跨境资金流通、高精尖科技的实体与美国不存在“最低限度联系”的难度很高，与美国站在对立面的成本也很高。基于此，美国容易从金融和贸易上对他国实体发难，一方面，美国可通过直接制裁打断他国实体产品和资金链，另一方面，以次级制裁威胁跨国企业和金融机构遵守制裁规定，切断第三方与受制裁实体往来，加大制裁力度。
　　2.1.3借口三：反垄断、反洗钱、财务合规等经济犯罪防治
　　反垄断、反洗钱、上市公司财务合规等也是美国实施长臂管辖的常用借口。
　　1）反垄断领域，基于《谢尔曼反托拉斯法》、《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》，美国法院获得管辖国内外垄断事务的权力。
　　1980年铀卡特尔案中，美国只许本国垄断而禁止他国垄断行为。彼时美国对外国铀生产商关闭了占世界铀市场70%份额的美国市场，因此外国铀生产商成立卡特尔，联合限制美国铀产品在美国境外的销售。而美国政府和法院则以此指控外国铀生产商实施垄断行为，损害美国生产商利益，并判决外国企业对美国生产商支付三倍的损害赔偿。
　　2）反洗钱领域，基于《爱国者法案》，美国相关部门可肆意核查在美开立代理账户的银行账户明细，依据该法案，法院可向任何开设代理账户的外国银行发出传票、核查或冻结该账户美国境内外所有资金，该条款通常与金融制裁联用。
　　英国汇丰银行洗钱案中，美国将反洗钱与违反制裁规定联用。2012年美国参议院发布《美国在洗钱、贩毒和恐怖组织融资管理的缺陷-汇丰案例》调查报告，指控英国汇丰银行为叙利亚、伊朗等制裁国家提供资金交易通道和为墨西哥毒贩提供金融服务。最终汇丰银行支付了19.2亿美元才得与美国监管当局和解。
　　3）以促进上市企业财务合规为名，基于《萨班斯法案》，美国可管辖所有在美上市企业，即使其在美国没有经营活动。由于条款多且复杂，企业需要耗费大量人力物力用于内部控制建设，对于版图庞大、业务分散的跨国企业成本极高，完全满足内控要求难度大，因此容易被监管机构找出漏洞。根据《法人》报道，国际CFO组织对321家企业的调查显示，每家美国大型企业为遵守法案404款要求的内控措施，在实施第一年的总成本平均超过460万美元。
　　2.2中美贸易摩擦以来，美国对中国的超级“长臂管辖”
　　中美贸易摩擦以来，中美经济对抗进入白热化阶段，美国恣意使用制裁手段针对中国，挑起贸易与科技剧烈纷争。
　　从美国打击中国企业的主要目的来看：1）封锁中国当前出口重点产业中的核心企业，削减中国出口、打击中国全球贸易竞争力。电子设备产业是中国对全球出口的主要产业之一，2018年美国自中国进口的电子设备约占美国此类进口总额的41.4%。美国为扶植本国企业，行政部门以宽泛的“国家安全”为由对我国重点企业展开调查，宣称其违反美国对第三国的制裁或知识产权保护法令，进而管制该类企业。2）遏制中国5G技术领先优势，保护自身竞争力。5G是当前世界各国新一轮科技革命和产业变革的重要支撑及竞争焦点，中国华为和美国高通是5G领域两大巨头，且全球普遍认为华为拥有更大优势，华为因而成为美国制裁的重点对象。
　　为实现这两大目的，美国以常用借口——威胁国家安全、违反美国制裁规定等发难，通过巨额罚金、限制中国企业在美发展、技术封锁等方式实现对中国科技领域发展的遏制。
　　1）巨额罚金重创中国企业经营。2018年中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令才获得解除，而中兴2015-2017年的净利润总额约为12亿美元，巨额罚金极大影响了公司的正常运营。2018年12月，美国OFAC以中国烟台杰瑞石油服务集团股份有限公司及其联属公司与伊朗保持商业关系为由，处以277万美元的罚款。
　　2）限制中国企业海外业务发展，封锁中国5G、无人机等领先技术的海外应用、收紧海外社交媒体限制。美国高度关注科技领域的领先，无法容忍信息科技领域传统优势被挑战。一是联合盟友等封锁5G技术应用，一方面美国邀请“五眼联盟”（包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰）共享情报、协同行动，2018年7月后成员国陆续开始排斥华为产品和技术。另一方面，美国政府一直企图通过劝说、警告、威胁使英国、德国、日本、意大利等盟友停止使用华为设备。2019年5月，特朗普签署《保障信息与通信技术及服务供应链安全》的行政令，宣布进入国家紧急状态，禁止美国使用“国外对手”提供的电信网络设备和服务，剑指华为。二是清退美国网络中的中国应用程序和电信企业，强迫其剥离海外核心业务，2020年8月特朗普签署行政令，以移动应用程序TikTok（抖音海外版）和微信对美国国家安全构成威胁为由，禁止任何美国个人或实体与二者及其母公司交易。此外，政府要求字节跳动剥离TikTok业务，竞购人则主要是美国企业。
　　3）实行技术封锁，一是以威胁国家安全等名义直接制裁重点企业，美国将部分中国企业列入出口管制清单，限制其从美国进口关键零部件。目前被美国商务部列入“出口管制实体清单”的机构和个人数目已超200，包括华为、海康威视、科大讯飞等一大批高科技企业，被列入“未经验证实体清单”的机构超过50家，包括中国科学院、同济大学等知名科研院所。美国针对华为的举措更是超常，在初步封锁后制造“孟晚舟事件”，指控华为严重违反美国制裁伊朗法令、孟晚舟作为华为CFO涉嫌欺诈银行，试图予以严厉制裁。二是以次级制裁风险震慑被制裁企业的合作伙伴，使其断供中国重点企业，双重夹击下实现对我国的技术封锁和国际供应链隔离。部分供应华为关键零部件的企业恐受到次级制裁而与华为等企业划清界限、断绝往来，如台积电声明若美国禁令不变，2020年9月14日起断供华为。
　　3实质：美国霸权主义、单边主义和强权政治的体现
　　从美国长臂管辖的实践，尤其是中美贸易摩擦以来美国的所作所为来看，长臂管辖背后是赤裸裸的霸权主义和强权政治：
　　一是将美国国内法运用成国际法，侵犯他国的司法管辖主权和司法独立性。美国将国内法的法律效力从美国企业扩张至在美国有经营活动或有分支机构的企业，甚至是使用美国芯片和设备的企业，几乎覆盖全球80%以上的跨国企业。其长臂管辖看起来合规合法，而实际上其法律依据本身并不合理，是将其管辖权凌驾于他国管辖权之上。按照国际法，各国应通过《海牙取证公约》或双边渠道向其他国家提出司法协助请求。而美国基于长臂管辖原则，以打击恐怖主义、经济犯罪、核扩散等名义实行域外管辖，本质是绕过正常国际司法协助，侵犯他国司法主权、破坏国际秩序的行为。
　　二是内外有别，压制美国和美国企业的竞争对手，以保持自身领先地位。完备的长臂管辖法律体系使美国能以任意模棱两可的罪名调查外国企业的经营和账户信息，获取高额罚金，重创美国企业的竞争者，甚至抢占被制裁实体的市场份额或收购被制裁实体。美国看似正直的“全球执法”行为，均只针对外国企业，尤其是本国企业的竞争对手，对本国企业则不然。如美国政府在限制所有外国企业与古巴交易的同时，批准美国电话电报公司在古巴开展业务，又如法国阿尔斯通反腐败案最终迫使阿尔斯通将电器业务出售给美国通用，均是典型美式霸权的体现。
　　三是其域外管辖看似司法独立、有法可依，实则受到政府的操纵和滥用，作为美国与企业、与他国政府的谈判筹码。美国号称司法独立，但在众多域外管辖事件中其执法机关不是法院，而是美国行政部门，例如孟晚舟事件和阿尔斯通案中外国企业高管人员的逮捕由行政机关而非法院实施。又如“301条款调查”的各种措施和美国牵头“五眼联盟”对华为围剿的外交行为，均远远超出合理的司法程序。美国总统特朗普曾称，若华为公司首席财务官孟晚舟在加拿大被拘押一事有助于与中国达成贸易协议，他将对此案进行干预。将外国企业高管人员逮捕扣押，并以此作为与企业或是与他国政府的谈判筹码，是全然违反司法公正的强盗行径。
　　4中国未来如何应对
　　4.1国家层面
　　1）政策方面，为预防和降低制裁所带来的经济、金融冲击，改革开放和完善金融制度仍是重中之重。经济方面，中国应始终坚持对外开放，对内大力改革推进经济转型升级，在全球形势愈发复杂下，大力发展“新基建”，促进“双循环”，增强自身经济实力与战略空间。金融方面，完善金融制度，加强人民币跨境支付体系建设，减少对美国主导的支付体系依赖，逐步推进人民币国际化，提高国内金融机构的竞争力，加强公司治理、促进国企改革等，使中国金融体系稳健发展。
　　2）立法方面，一是制定保护中国企业免受长臂管辖生效的域外适用法律，二是适度建立中国域外管辖法律，为反制美国制裁提供法律依据。
　　制定规避长臂管辖的域外适用法规，使中国企业在面临美国制裁引发的诉讼时，有合理的法律依据予以抗辩。欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、阿根廷、南非等国均针对美国经济制裁政策的域外适用制定了相应的反制法规。欧盟1996年制定的《反对第三国立法域外适用的条例》，明确禁止外国具有域外管辖权的法律法规在欧盟境内发生效力。
　　国际法并未禁止一国法律的域外适用，中国同样有权利建立和完善相应法律法规，形成更加公平合理的国际法规则实践，对美国予以反击。包括扩充《涉外民事关系法律适用法》的内容、制定《国际私法典》，明确规定中国民事法律的域外适用效力；完善中国刑法、部分社会法域外适用制度等。
　　3）行政方面，一是对特定行业企业给予税费减免和研发补贴，以维系其生存和促进产业发展，二是要为企业提供关于美国制裁政策的辅导。
　　对于已经受到美国制裁波及的企业和行业，政府应促进本国相关产业链的生产研发，如半导体等，在资金方面应给予帮助、减轻负担，帮助企业渡过难关。可考虑继续出台类似《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》等政策，以税收减免等方式予以支持。
　　对于尚未被波及到的企业，政府应加强对企业的窗口指导。美国制裁政策的域外适用有一定条件，例如产品中美国零部件或技术的比例等，达到相应条件才会被其纳入美国管辖范围，了解相关政策会更好地帮助企业规避经济制裁风险。目前相关部门仅对联合国的制裁政策有一定指导和监督，应进一步加强针对美国制裁政策的窗口辅导。
　　4）对外合作方面，积极拓展国际经济、金融、外交等方面合作，赢取国际支持，实现“去美元化”、去美国中心化。加强国际多边组织合作，捍卫自身利益，不断争取、巩固支持全球化、市场开放与自由贸易的话语权。加强与欧盟、俄罗斯等经济体的协调，倡导构建公平、包容的全球企业合规治理机制，积极促成其他不以美元为中心或不受美国控制的支付系统如INSTEX的建设、加强中国“人民币跨境支付系统”（CIPS）与其他国家如俄罗斯“金融信息传输系统”（SPFS）的互联互通，以合作共赢的实际行动回击美国长臂管辖下的单边霸权主义行为。
　　此外，针对已制裁企业，可以以打促和，使美国重新回到谈判桌上。例如，中国商务部设立“不可靠实体清单”，将不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的外国企业组织或个人列入清单，实质上对照了美国的“实体清单”。
　　4.2企业层面
　　1）针对涉外业务，企业要加强域外法律意识，建立完善的合规体系，进行业务转移或防患于未然。
　　面对非刻意针对中国的制裁，中国企业只需注意不要违反美国相关制裁规定即可。即使遭受制裁，也有可能通过缴纳罚款等方式达成和解协议、解除制裁。企业应充分了解美国长臂管辖适用范围，重点关注反腐败、制裁、反垄断等领域的规定，并在内部建立涉美业务风险评估机制，确保不触及美国黑名单国家或违反相关政策，并通过交易结构及合同条款安排规避制裁。
　　2）针对企业被制裁导致的产业链断裂风险，短期大量囤货，长期增强自身研发实力。
　　短期来看，企业应当在保障自身资金流的前提下，适当超前囤积可能受到美国制裁的、精度较高或较难找到替代品的零部件，并在美国以外的地区积极寻找更多替代供应商。华为在美国政府对其实施制裁前几个月，大量囤积晶片、多种被动元件和光学元件，出口管制风险较低零组件囤积了至少3个月库存，风险较高零组件囤积了6个月至1年以上的库存，同时积极寻找替代供应商，才能保障受到美国制裁后两年内的正常生产。
　　长期来看，减少核心技术对外依赖度是企业极限条件下的生存保障，增强自身研发实力才是让美国解封的根本。涉外企业应致力于加强技术、零部件自主化，尤其是在产业线的高精尖领域。当企业的技术无可替代而又是美国所需，美国政府自然会解除制裁。2017年美国陆军司令部以大疆无人机窃取数据为由封禁大疆，2018年8月美国对大疆启动337调查。但芬兰、以色列、印度等国依旧大量购买大疆无人机，美国军方也不例外，2020年8月21日美国国际贸易委员会（ITC）宣布针对大疆的337调查最终裁定：不会对大疆发布禁令。
　　（微信公众号“泽平宏观”2020-09-06，任泽平、梁颖、梁珣）
　　 
　　#相关报道# 美国智库对中美融合还是脱钩的深度分析
　　近日，美国科技智库信息科技和创新基金会（ITIF）发布报告《与中国竞争：战略框架》，系统分析了中美争端的复杂性。
　　ITIF是美国最权威的科技智库。其创始人兼总裁罗伯特•阿特金森（RobertD.Atkinson）参与该报告的撰写。此人曾供职于小布什和奥巴马两任政府，在本届美国政府也频繁参加国会听证会，其观点在政界具有一定的影响力。
　　中美争端更为复杂
　　文章认为，很多人将中美争端与美苏冷战和美日贸易战相比，但是，中美争端的情况要复杂得多。
　　美苏冷战是美苏两个超级大国在军事和意识形态方面的竞争；美日贸易战，日本在许多行业中成为非常强硬的竞争对手和重要的供应商，但对于大多数西方公司而言，日本从来都不是必不可少的市场，且双方不是军事和意识形态的竞争对手。
　　对于美国等西方国家而言，前苏联和日本在经济上没有与美国形成深度融合，因此有很大的回旋余地。例如，美国在与盟国的合作下，对苏联实施出口管制相对容易。而对中国这样做（实施出口管制），对美国而言，将付出更大代价，且更具争议，而且会使美国与盟国的合作更为困难。
　　在当年解决美日纠纷过程中，美国利用日本对美国安全保护伞的依赖，迫使日本在半导体、汽车、汇率调整方面作出了重大让步。
　　中美经济竞争的四个方面
　　文章作者认为，中美之间的竞争维度已超过美苏冷战和美日贸易战，主要体现在四个方面：市场、供应链、商业竞争、地缘政治。
　　中国是世界上最大的汽车、电子产品、智能手机、钢铁和许多其他产品的市场；中国也是世界上最大的制造供应国，约占全球制造业产值的25%；中国在越来越多的行业中具有较强的竞争力。
　　中国被视为主要市场。对于苹果、波音、耐克、通用汽车、英特尔、好莱坞、麦当劳、NBA、宝洁、星巴克、高通、沃尔玛等许多公司而言，中国通常是其最大的非美国市场。离开这个市场不仅会减少这些公司的销售额，还会将市场份额让给中国公司或其他非美国公司，从而损害美国的长期经济竞争力。
　　中国被视为主要供应国。从长远来看，沃尔玛、戴尔、惠普、耐克、主要的制药公司以及其他依赖中国制造的跨国公司，通常都支持减少对中国的依赖；但是从短期来看，这些公司需要保持其供应链的运转。
　　中国被视为主要的商业竞争对手。从事信息技术、电信设备、钢铁、太阳能电池板、玩具、纺织和其他行业的跨国公司，通常抱怨中国竞争方式是“不公平的”。
　　中国被视为主要的军事和地缘政治对手。例如，从军事和地缘政治角度，美国国防部认为，先进制造业的自给自足与国家安全密不可分。
　　将中国视为主要市场或主要供应国的跨国公司更倾向于中美融合；而将中国视为主要竞争对手的公司，通常会支持中美脱钩。
　　美国多数行业倾向于中美融合，而非脱钩
　　ITIF指出，在美国，目前支持中美融合的行业领域比支持中美脱钩的行业要多得多，这是大多数政府和媒体讨论中都未充分认识到的基本现实。这意味着，短期商业利益超过了西方的长期战略利益。
　　绝大多数行业（10个）将中国视为主要市场，至少还有2个行业（银行；资本市场和保险）正在努力扩大对中国市场的影响。此外，对于这10个行业中的5个行业而言，中国也是主要供应国。
　　关于美国公司在中国境内开展业务的规模，以下是几个典型案例：
　　•在中国，星巴克有4100多家门店，麦当劳有2300家，沃尔玛有430家。
　　•苹果在中国的收入超过400亿美元，英特尔为200亿美元，耐克为60亿美元。中国是NBA最大的国际市场。
　　•通用汽车在中国每年生产300万辆汽车，中国占波音公司商业收入的20%以上。
　　只有四个行业部门当前将中国视为主要竞争对手，包括传统制造业、IT、国防和美国政府。其中前三个涉及产品制造，这就解释了为什么制造业是中美争端的一个焦点。
　　对中美融合的支持会使美国政策制定陷入困境
　　中美两国在市场、供应商、商业竞争和地缘政治竞争四个领域的角力，会使美国政策制定陷入困境。例如，为了保护美国钢铁制造商免受中国“不公平”竞争而采取的征税等措施，会提高美国汽车、拖拉机和洗衣机制造商支付的钢材价格，从而使这些制造商在全球范围内的竞争力下降。
　　再如，对于许多美国最知名的公司（如苹果、沃尔玛和耐克）而言，将中国视为上述所有因素（即，作为主要市场、主要供应商和主要竞争对手）。在这种合作竞争的情况下，短期政府干预的有效性很难显现。华为问题就是一个典型：
　　1.对于英特尔、博通和高通等半导体公司以及谷歌等软件提供商而言，华为是主要客户。
　　2.对于许多国家的电信服务提供商而言，华为是主要的提供商。
　　3.对于苹果和三星等智能手机制造商、戴尔等计算机提供商、爱立信和诺基亚等电信设备提供商而言，华为是主要竞争对手。
　　4.对于美国、英国、澳大利亚等国家而言，华为被视为主要的国家安全风险。但是对于许多发达国家和发展中国家而言，中国是他们最重要的债权人或贸易伙伴。
　　要想制定一个使所有四个方面都满意的短期政策几乎是不可能的，这就解释了为什么长期以来，许多美国政府官员一直在谈论中国技术行业所面临的挑战，却很少采取行动。不过，在华为问题上，国家安全和相关政治利益压倒了私营部门的利益。
　　与中国竞争的战略框架
　　ITIF提出了一个让美国等西方国家长期复兴的战略框架。该战略框架针对中美竞争的四个维度——市场、供应商、商业竞争、地缘政治，每个维度分别提出五个应对方案。
　　（一）市场维度——适应中国成为世界第一大经济体的五种方式
　　1.扩大市场。ITIF提出，美洲内部的深度贸易一体化以及强有力的美印自由贸易协议将大有裨益。
　　2.利用英语优势。讲英语的国家比中国的GDP更高，如果包括英语为第二语言的国家，数字会更高。语言优势在媒体、娱乐、软件、法律、教育和其他语言密集型领域创造了重大机遇。ITIF建议美国外交政策和国务院做出更多努力，将这些国家联合起来。
　　3.追求先进科技的应用。ITIF提出，中国公司在人工智能和自动化方面投资巨大，而大多数西方国家还没有相应的政策，特别是民众普遍对人脸识别、人工智能和机器人等先进技术的使用感到恐惧。
　　4.重新审视互惠。在建立技术与市场准入互惠关系方面，ITIF建议美国、欧洲、日本和其他国家，对中国要坚持基本的互惠规则。
　　5.集体发声。ITIF建议，企业可以通过商业圆桌会议、行业协会等形式联合起来集体发声以维护自身利益。ITIF还建议，各国应考虑修改反托拉斯法，让西方公司更有效、正式地开展合作。
　　（二）供应商维度——重新平衡供应链的五个步骤
　　1.要求透明性。ITIF建议，应该要求美国和西方企业公布其在华业务规模的信息，包括收入、进口商品价值、技术转移活动、关键依赖、投资、合作伙伴关系等信息，这样既能提供透明度，又能提供可衡量的数据，以便随时跟踪变化。
　　2.提供经济激励措施以减少依赖性。ITIF提出，许多跨国公司已经在使生产多样化，试图减少对中国的依赖，但是直接赠款或税收减免等形式的直接经济激励措施，可能会加快从中国转出产能或外迁的进程。例如，日本在今年4月提出，为企业撤离中国提供一半以上的搬家费。
　　3.利用消费者的力量。ITIF建议，让“中国制造”的标签更为突出，促使消费者做出自觉的选择；此外，可继续利用“公平贸易”（贸易救济措施）和“环境友好”（环保及技术性贸易措施等）对中国施压。
　　4.推进重点领域的国内生产。ITIF提出，尽管供应链的自给性是复杂和代价高昂的，但随着人们逐渐吸取新冠疫情的教训，在这方面采取一些行动似乎是可能的。例如，美国政府最近提议向柯达提供7.5亿美元贷款，用于在美国生产更多的药品。ITIF建议，对于研发、技能和资本货物投资，各国政府应该提供“更慷慨”的税收优惠。ITIF认为，供应链的自给性未必都在美国本土，还可以与其他国家结盟，就像目前在稀土（与澳大利亚结盟）领域。
　　5.谨慎使用有针对性的关税和本地含量措施。ITIF认为，这两种措施都很容易引发报复，而且往往具有难以预见的博弈效应。目前对中国征收关税的影响存在很多争议，特别是对中间产品（例如半导体）而非最终产品征税，会提高投入成本，从而降低美国的整体竞争力。“买美国货”规定可能导致其他国家采取反制措施。
　　（三）商业竞争维度——确保西方保持更具吸引力的社会模式的五种方法
　　1.尊重中国取得的成就。ITIF认为，必须承认中国基础设施投资、教育体系、企业家精神和政府计划的有效性。而且，日本、韩国和台湾地区的经验也证明，各国可以采取政府主导的经济发展战略。
　　2.政府（需求）应成为世界一流的用户。ITIF提出，美国在对技术行业的支持方面，通常缺少的是政府有效使用技术以满足其自身需求。在这方面，最好的例子就是互联网。美国国防部最初是为了满足其自身对高弹性计算机网络功能的需求，而背后的技术迅速成为当今互联网的基础。
　　3.保持对人才的吸引力。在人工智能、机器人技术、自动驾驶汽车和量子计算等先进技术领域，一小部分人从事大多数开拓性工作。由于英语通常是他们的第一语言或第二语言，因此许多高技能人士更愿意住在讲英语的国家。对于美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰以及印度而言，这是巨大的天然优势。ITIF指出，这一优势必须加以培育和利用，以帮助将技术枢纽扩展到美国其他地区。
　　4.与盟友合作。ITIF提出，在先进技术领域，西方国家应形成同盟，共同抵制中国以市场换技术的要求。
　　5.争取时间。ITIF预计，中国人口将在未来几年内达到顶峰，然后趋于平稳和迅速老龄化。这意味着本世纪20年代可能是中国实力的最高峰，而2040年代中国将出现重大的人口挑战。相比之下，届时美国和印度的人口将仍在增加并且相对年轻。
　　（四）地缘政治竞争维度——增强西方竞争力的五种方法
　　1.优先考虑技术领导力。ITIF认为，需要确保美国公司、大学、政府机构和防务公司在关键领域的研发力量，包括人工智能、机器人、太空、生物技术、新材料、网络安全、半导体。美国最近已经通过其“美国制造”网络在这个方向上采取了适度的措施。
　　2.吸引一流的人才。ITIF提出，吸引和留住世界各地最优秀、最聪明的人才，对美国的大学、公司和创业精神仍然至关重要。特别是，确保STEM（科学、技术、工程及数学）人才输送的成本很低，而回报非常高。ITIF认为，最棘手的问题是对中国学生的接纳该如何界定标准。
　　3.与印度合作。ITIF认为，美国应与印度结成紧密联盟，以提供人才和市场规模，从长期来看可以赶上中国。通过结盟，许多美国公司可能会将生产从中国转移到印度。
　　4.降低美国的成本劣势。实现这一目标主要有两种途径，一是降低劳动力成本；二是通过创新和自动化提高劳动生产率。对于美国，显然后者更可取。ITIF认为，企业自动化在应对新冠疫情过程中急剧加速，但还可以通过公私合作做更多事。首先要阻止目前过于普遍的对自动化和劳动生产率的妖魔化，并加大对投资于新资本设备的税收优惠力度。
　　5.培养价值链思维。美国公司往往专注于从上到下的最终产品的交付和消费，而对从原材料到零部件、子系统、物流和相关生态系统的整个产业价值链关注不足。中国采取的更多的是自下而上的方式。历史表明，在价值链中，向上移动要比向下移动容易。许多公司在整个价值链中更多关注了产品形态，而忽视了价值链中的知识和数据的战略性作用，忽视了数据收集和流程管理。ITIF呼吁，联邦经济和商业统计系统应尽快实现全面现代化，加强对数据和无形价值的管理。
　　以上就是ITIF提出的与中国长期竞争的20个具体方案。ITIF认为，相对于硬脱钩，大多数美国公司都会支持这些方案。
　　通过分析可以发现，在上述方案中，有一些方案美国其实已经在考虑或正在推进，如，加强对人工智能、量子信息科学、5G通信的研发支持；推进重点领域的国内生产；强化印太战略；考虑为企业撤离中国提供激励措施；推动美洲内部的深度贸易一体化等。
　　有一些方案，目前未见美国采取相关措施，但是这些方案也具有很强的可操作性，且成本不高，如，鼓励企业联合起来集体发声以维护自身利益；利用美国消费者的力量对中国施压；要求美国和西方企业公布其在华业务规模的信息；利用英语优势，把讲英语的国家联合起来等。
　　报告中，ITIF也客观地分析了中国在经济领域取得的成就，并对美国科技政策作了反思。ITIF主张采取政府主导的科技发展战略，并建议修改反托拉斯法，让西方公司更有效地合作。
　　ITIF认为，中国日益增长的经济实力，使中美竞争从根本上是两种发展模式的竞争，中国模式与西方模式截然不同。ITIF认为，一个新的“伟大游戏”正在上演，但是谁（中美）发挥得最好？本世纪20年代可能是决定性的十年。
　　（《机工智库》2020-09-06，马彩霞）
　　 
　　#相关报道# 美国拟对基础技术实施出口管制
　　美国时间8月27日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布公告，针对基础技术的出口管制征求公众评议，拟对某些基础技术实施严格管控。其中可能包括半导体制造设备及相关软件、激光器、传感器等。
　　01基础技术范围并未最终确定
　　此次公告对新兴和基础技术涉及的相关术语、定义等发起了意见征询，但基础技术的准确定义和范围界定并没有在通知中明确阐述。
　　公告称，BIS及其机构间合作伙伴正在开展一项工作，以确定对美国国家安全至关重要的新兴和基础技术（言外之意，新兴和基础技术范围还在征寻意见和评论过程中）。对国家安全至关重要的基础技术是指，如果该技术的当前或潜在应用或能力对美国构成国家安全威胁，则可能需要对其进行严格管控。基础技术不仅包括狭义的“技术”，还包括“商品”和“软件”。
　　公告称，基础技术可能包括目前出于军事最终用途或军事最终用户的原因而受到管制的物项（言外之意，基础技术具有可军民两用的特征）。其中许多物项都可以与中国、俄罗斯或委内瑞拉的本土军事创新活动联系在一起，包括半导体制造设备及相关软件、激光器、传感器和水下系统等。因此，它们可能构成国家安全威胁。
　　公告称，基础技术还可能包括其他物项（言外之意，与国家安全、外交政策等相关的都可能被管）。例如，如果在开发常规性武器、开展外国情报收集活动或大规模杀伤性武器方面，利用或需要这些物项，则可能被列为受管控的基础技术。
　　不过，BIS计划管控的基础技术仍是美国《出口管理条例》管辖范围内的技术，不包括基础研究。按《出口管理条例》第734.8条规定，在基础研究过程中产生的或预计从基础研究中得出的“技术”或“软件”，不受该法约束。
　　02新兴和基础技术涉及国家安全，管控趋严
　　2018年8月13日，《出口管制改革法案》作为《2019年美国国防授权法案》的一部分，由美国总统签署生效。根据该法案第1758条的规定，美国的出口管制领域将正式引入对国家安全有关键影响的新兴和基础技术，相关受管制的新兴和基础技术将完全等同于其他受管制物项，根据美国《出口管理条例》进行管控。
　　《出口管制改革法案》指出了美国在科学、技术、工程和制造（STEM）领域（包括对创新至关重要的基础技术）的领导地位，对其国家安全的重要性。该法案还要求跨机构流程应考虑到：国外基础技术的发展情况；出口管制可能会对美国此类技术的发展产生的影响；出口管制在限制基础技术向外国扩散方面的有效性。
　　本周二，本公众号刚刚梳理了两年来美国对新兴和基础技术实施出口管制的进展（见《美国还可能针对更多关键技术实施出口管制》），其中包括：2019年5月对五种新兴技术（包括离散微波晶体管、量子后加密算法等）的管控；2020年1月对地理空间图像自动分析软件实施临时出口管制；2020年6月对三种新兴技术（都属于生物化学品）实施出口管制。美国商务部还专门组建了新兴技术咨询委员会，对新兴和基础技术进行评估。今年5月，该委员会人员遴选已经完成，并召开了第一次会议，预计后续会有更多措施出台。
　　03半导体芯片是中美科技战的焦点
　　半导体芯片（集成电路）是当前几乎所有创新的基础，且关系到国家安全，成为中美争端的一个焦点领域。此前，美国主要从受管制的实体角度，先后将华为、晋华、中科曙光、海光等中国多家芯片领先企业列入出口管制实体清单，限制这些中国企业获取美国先进技术。而现在，美国计划从管制物项的角度，通过对制造芯片的基础技术实施更严格的管控，来遏制中国芯片产业发展。美国BIS在本次公告中提到可能受管控的基础技术时，特别提到了半导体制造设备及相关软件等，并直指中国等国家。
　　中国半导体产业经过几十年发展，虽然取得了长足的进步，但对外依存度仍然很高。从半导体产业链看，无论是最前端的半导体材料，还是设计环节的EDA工具、制造环节的设备等，对外依存度都极高，几乎无法摆脱对外技术依赖。
　　单就半导体制造设备（HS8486）（也就是BIS在本次公告中专门提到并计划管控的一类基础技术）而言，即便在深受贸易战影响的2019年，中国仍从美国进口了41.4亿美元，同比增长2.5%，占中国自全球半导体制造设备进口总额的15.7%。从类别来看，占比最高的是制造半导体器件或集成电路用的机器及装置（HS848620；占55.6%），主要包括等离子体干法刻蚀机（HS84862041）、离子注入机（HS84862050）、化学气相沉积装置（HS84862021）等。
　　虽然中国半导体制造设备并非完全依赖美国，但后续美国可能会通过出口管制多边机制，施压其盟友对中国实施“围堵”。如，2019年5月美国宣布对五种新兴技术实施出口管制，就是此前在瓦森纳协议全体会议上达成的共识；2020年6月对三种新兴技术的管控，也反应了澳大利亚集团会议的结果。可以预见，美国本次针对基础技术管控的征求意见结束后，一旦确定了对哪些基础技术实施管控后，会先行实施，很快将限制对中国出口半导体制备设备及相关软件等；如实施效果不佳或出于其他地缘方面的考虑，美国会推动将基础技术纳入多边管控机制清单，并施压其他成员，共同围堵中国，彻底封杀中国从其他国家获得半导体技术和设备之路。
　　可见，中国半导体可获得国外先进技术和制备设备的时间窗口可能已经很紧了，产业界应放弃还可获得国外先进技术和设备的幻想，坚持走自力更生、自主发展之路，只有这样，发展才能不受制于人。
　　（《机工智库》2020-08-31，马彩霞）