近日，美国财政部长、曾任美联储主席的实权派女强人耶伦访华，其出访目的是否能达到，尚待观察。但从美国当前的对华语境、国内政治环境看，保持对中国的竞争优势是美国政府和国会民主、共和两党已达成的共识，这种思路尤其在2024的大选年会更加凸显，并可能直接体现在未来对华实施的贸易政策工具上。尽管美国通过出口管制、双向投资限制等新型政策工具不断加大对中国施压、遏制的力度，但同时，美国始终未放弃和弱化对关税措施工具的使用，从贸易救济调查，到301调查、232调查，关税工具仍是覆盖面最广，对可贸易商品最直接、有效的管理工具。我们可以直观感受到的是，自2018年以来美国对华贸易政策工具箱“潘多拉”的魔盒就已经打开，截至目前，魔盒中还有多少魔鬼没飞出来？在大选之年，能飞出的魔鬼还会受多重因素的影响，如民主、共和两党的角力等。但可以预见，对关税工具的翻新、运用或将成为2024年美国贸易政策“魔盒”中最大的那只鬼。
　　例如，此次耶伦访华期间，特别提到中国出口“新三样”的所谓产能过剩问题。但所谓产能话题，并不是今天提出的，早在2015年美国就曾以钢、铝产能过剩问题为由，向中国发难，并掀起一波对华贸易限制措施，直至蔓延至301调查及大面积征收关税，以及后续对华限制措施的全面升级……此次耶伦访华又提所谓产能过剩问题，是否预示未来新一轮中美竞争“斗法”的开始？加之近来，美国又在原贸易救济措施基础上改变了规则，使工具更加“锋利”。
　　在此背景下，我们试图从美国的政策提案中梳理出未来可能采取贸易限制措施的“蛛丝马迹”，希望为中国“出海”企业提供洞见和战略预判参考。
　　2024年可能被放出的“鬼”
　　1.根据当前总统候选人释放的信息，对所有中国进口商品将征收至少10%的关税，取消中国正常贸易关系地位，已成为共识
　　在对自中国进口商品征收关税方面，特朗普称，将进一步加大对关税工具的运用，再次对中国商品征收关税，且可能超过60%，同时威胁对墨西哥制造的中国汽车征收100%的关税。
　　2.或将启动新的301调查并加征关税
　　美国议员目前提出的可能启动的新301调查包括：中国补贴的经济影响；自中国进口的传统半导体零部件的调查；自中国进口的太阳能组件、电池和晶片的调查；以及最近提出的要针对中国造船业启动新的301调查，并拟对停靠在美国港口的每艘中国建造的船只收取港口费等。
　　此次耶伦访华又提到产能过剩问题，是否会以产能问题、补贴问题为由，发起新一轮301调查，并加征关税，有待观察。
　　3.启动新的232国家安全调查，并加征关税
　　美国议员目前提出的可能启动的新232国家安全调查包括：电动汽车和钴、锂等关键矿物；无人机（同时考虑启动反倾销和反补贴调查）。
　　4.针对所谓中国的补贴，通过贸易救济调查，加征关税
　　3月25日，美国商务部在《联邦公报》上发布关于完成贸易救济规则全面修订的最终规则，全称是“通过管理反倾销和反补贴税法完善和加强贸易救济执法条例”。其中的几个新条款包括关于劳工、环境和知识产权问题的相关规定，以及关于跨境补贴调查的规定。该规则将在2024年4月24日生效。新规生效后，将从根本上改变原来贸易救济调查中“非市场经济待遇”的规则，扩大适用范围，并可能造成更大自由裁量权和中国企业更高的普遍税率。
　　5.关于改革“微量允许规则”（de minimis）的立法提案正在推进
　　此举涉及对《1930年关税法》第321节的改革，允许价值低于800美元的商品免税进入美国，即所谓的“微量允许规则”，或“微量免税”。目前，国会参众两院的议员都在推进相关立法，来堵上该项漏洞，要求政府停止对价值低于800美元的电子商务货物的免税优惠。该政策一旦实施，将对以Shein（希音）为代表的在线零售电子商务平台的贸易产生较大影响。
　　早在《2015年贸易便利化及贸易执法》立法时，美国国会议员建议将免税最低限额从当时的200美元提高至800美元。根据美国海关与边境保护局（CBP）的数据，提高最低限额至800美元后，低于最低限额的包裹数量从2018年的约4.1亿件飙升至2021年的约7.71亿件，且增量几乎全部来自中国。目前议员们提议将800美元的起征点降至200美元、100美元或50美元（尚未确定）。
　　以上是2024年美国贸易政策工具可能放出的“魔鬼”。
　　贸易救济“新鬼（规）”的“魔力”
　　虽然近几年美国更多使用了出口管制工具，但并未放弃及放松对贸易救济工具的使用，且美国新近对贸易政策工具规则又进行了修改，使其更“锋利”。本段将着重分析美国4月即将全面实施的贸易救济“新规”。新规修订的内容主要体现在可诉补贴的新认定标准上：一是，将所谓政府不作为认定为可诉补贴的标准；二是，重启对跨境补贴的调查。
　　1.将政府的不作为视为可诉补贴
　　“通过管理反倾销和反补贴税法完善和加强贸易救济执法条例”（以下简称“新规”）提及的“政府不作为行为”主要是指政府不收取本应收取的费用、罚款或处罚的行为，即指政府或其他公共实体可以通过不同的方式令其国内产业获益：一种方式是通过直接补贴，例如政府采取某些行动向其境内的企业提供补贴（包括赠款、贷款或贷款担保等）；另一种方式是政府可以通过不作为提供补贴，即政府未能执行其应履行的法规、要求或不收取政府根据这些规则、要求及其义务应收的费用、罚款或处罚。新规在制定过程中（2023年5月的拟议规则中）就已提出。
　　美国商务部认为，政府这种不作为行为带来的结果是，政府放弃了原本应得的收入，而未支付费用、罚款或处罚的一方也因此受益。有许多政府通过不作为为相关利益各方提供利益的情况：如一家企业可能欠政府一定的废物处理管理费，政府应对其违反职业安全和健康标准的行为处以一定的罚款，或对不遵守劳动法律法规的行为处以罚款，但该企业从未支付过这些罚款或费用，政府也没有采取任何行动收取该类费用、罚款或处罚。美国商务部给出的新逻辑是：当政府很少或根本不采取行动来实施或执行此类法律、政策和标准，就可能会为企业提供一种相较于竞争对手而言的实际利益（benefits）。因此，新规中新增了一节有关费用、罚款和处罚规定的内容（即第351.529节），并详细解释了财政资助（financial contribution）的概念，即如果商务部确定该政府未收取企业本应缴纳的费用、罚款或罚金的，则将被视为存在财政资助，无论是否有证据表明该政府已作出要求，要求企业缴纳或承认企业未缴纳或允许企业延期缴纳的任何行为。此外，关于利益（benefit）的概念，新规解释为：该企业缴纳的费用、罚款或罚金若少于政府原本应收取的额度时，就存在利益；在延期情况下，利益的计算还应纳入未缴纳这部分费用的利息问题。
　　2.允许商务部重新启动跨境补贴调查
　　美国现行法律规定，商务部不能对接收企业所在国以外的国家政府提供的任何补贴进行反补贴调查（即19 CFR Part 351.527），即如果补贴是由另一个国家的政府向一个实体提供的，则不视为补贴。上述规定是20多年前作出的规定，补贴通常是由政府向其境内的实体提供的，商务部当时的管理经验是政府通常会补贴本国的制造和生产活动，而不是补贴国外的制造和生产活动。但在当前形势下，美国商务部认为跨境补贴变得越来越普遍，因此改变了调查标准，并认为过去对反补贴税法的解释过于狭隘。商务部进而补充强调，重新启动跨境补贴调查是对中国“一带一路”倡议的抗衡。
　　新规举例说明：如果中国政府向位于越南的生产商/出口商提供补贴，在该最终规则生效之前，商务部不能确定该补贴属于可诉补贴。也就是说，如果越南的生产商/出口商只接受中国政府的补贴，那么在该项限制性规定被取消之前，没有任何机制可以实现通过征收反补贴税来抵消此类补贴所带来的不利影响。唯一的例外是，如果发现越南的生产商/出口商规避了针对中国的现有反补贴税，则美国可启动反规避调查。新规恢复对跨境补贴的调查，商务部即可以认定，在针对越南的反补贴调查中如发现中国向越南生产商/出口商提供了补贴，即可认定为是可诉补贴。
　　商务部进一步阐述了针对我国“一带一路”倡议的逻辑，称尽管“一带一路”倡议下的工业产能项目往往是在投资基金的支持下进行的，且这些投资基金具有国际贷款或开发机构的特征，但归根结底仍是所谓中国产业政策举措的载体，在包括钢铁行业在内的诸多行业，与该倡议相关的所谓补贴将过剩产能转移到第三国，导致非市场化生产激增，从而避免了直接从中国进口的不公平贸易产品的反倾销和反补贴税。尽管评论意见也提出了一系列担忧，包括跨境补贴指控会对出口国政府和出口企业以及第三国政府或其他实体施加不合理的举证义务等等，但在最终规则中，商务部均对此进行了反驳，并提出将在具体个案中进行具体处理。
　　魔盒中还有什么“鬼”可能在未来会被放出
　　美国的关税工具魔盒中还有什么“鬼”可能被放出？或许不是2024年，或许放出的时间还不成熟……如果被“放出”，将成为向中国施压的新工具。
　　1.贸易救济新规的执行问题
　　3月25日发布的这份长达254页的贸易救济新规，其首次修订是在2023年5月，当时美国商务部在《联邦公报》上发布了拟议规则，并征询公众意见。在发布该份最终规则时，美国商务部对收到的53份评论意见进行了回应，有些被采纳，有些未被采纳。此次发布的新规最终版涉及对商务部反倾销和反补贴税条例（19 CFR Part 351）的18处修订，除一些程序性事项的修订外，还涉及（反倾销调查）特殊市场状况（PMS）认定的扩宽，商务部在反倾销和反补贴调查的基准分析中适用的价格选择问题等等，其中会涉及产能过剩问题，以及关于财产权（包括知识产权）、人权、劳工（包括强迫劳动）和环境保护等问题。未来特殊市场状况（PMS）认定会成为商务部执法的“魔盒”，裁量权很大，对中国企业的影响有待进一步观察。
　　2.美国对国内产业的补贴问题
　　美国在推进出口管制和制裁措施的同时，也在加大关于夯实其国内产业基础和供应链基础的各类政策，包括各类补贴、国内含量等国内支持措施，以及以倾销和补贴为由的、针对具体产品的国内产业保护措施。前者涉及基于《芯片与科学法案》《通胀削减法案》《基础设施投资与就业法案》等不断加大国内投入的同时，搭建美国及“美国+（近岸/友岸）”的供应链生态，加严对中国成分/中国材料的限制；后者涉及指责中国补贴，包括将中国的各类补贴项目贴上“武器化”标签，并借机推动补贴规则的重塑，尤其是针对跨境补贴规则的重塑。例如，在今年1月的汽车洞察研讨会上，有与会者提出要认真对待“友岸”（friendshoring）问题，对“友岸”的定义要采取包容性的方法，并要更具战略性地考虑其“友岸”布局及该布局下的贸易关系。目前，拜登政府在电动汽车供应链方面“友岸”举措的核心是《通胀削减法案》，其中关于清洁汽车税收抵免的规定仅适用于北美或与美国有自由贸易协定国家采购的矿产品和电池组件制造的电动汽车。这就构成了美国补贴是否存在专向性的问题。
　　3.美国可能进一步加快贸易救济立案，其趋势值得关注
　　2023年，各国（地区）加大了传统贸易救济措施工具的运用，尤其是美国，2023年共启动贸易救济调查83起，同比增长176.7%，其中中国是最主要的被诉方，涉及12起案件且均为反倾销反补贴合并的“双反调查”。2022年，美国启动的30起贸易救济调查中，印度是主要被诉方（8起），其次是中国（3起）。但2023年对华案件突增，且均为双反案件，说明美国加强了对关税工具的运用。贸易救济新规生效后，美国可能进一步加快立案调查，并适用新规裁定中国更高反倾销反补贴关税。
　　4.美国或借补贴问题撬动中国的发展中国家地位问题及正常贸易关系问题等
　　根据美国《2024财年国防授权法案》第5413节关于终止中国发展中国家地位的规定，美国会的观点是，尽管中国已发展成为世界第二大经济体，但在多项条约和国际组织内，中国仍被视为发展中国家。对此，法案明确规定，美国的政策是在当前和未来的条约谈判中，以及在美国和中国都是其现任成员的国际组织中，不再将中国视为发展中国家，并剥夺中国享有发展中国家待遇的资格；在美国和中国目前都是其成员的国际组织中，将中国贴上发达国家的标签或待遇；在与美国的盟友和伙伴合作中，也执行类似于上述的做法，不将中国视为发展中国家或将中国贴上发达国家的标签或待遇。虽然这只是美国国内法的认定标准，也不是美国一家认定中国是发达国家就能算数的，但未来美国必然会在多边机制下加速推进各方达成与其一致的共识。
　　5.可能启动“中国保障调查”并征收关税
　　美国《1974年贸易法》第421节规定，美国国际贸易委员会（USITC）可发起调查，就自中国进口（至美国）的商品数量是否出现大幅增加，并造成美国国内同类或直接竞争产品的市场混乱或市场混乱威胁时，决定是否征税。这类调查也被称为“中国保障调查”，在十几年前曾被用于自中国进口的乘用车和轻型卡车轮胎案，并被征税。未来，不排除美国采取“旧瓶装新酒”的作法，重新启动这项调查，并依据调查结果向中国产业大规模加征关税。
　　（贸易风险预警网2024-04-09，机工智库研究员 罗蓉）