在中美科技竞争日趋加剧的大背景下，为维护美国在高科技领域的主导地位，防止技术通过对外投资的方式流向中国，美国启动了针对特定领域的双向投资限制，既限制和审查特定国家对美投资，也限制“美国人”对特定国家的对外投资，且投资限制还会与出口管制和经济制裁等政策工具交叉或叠加使用，同时不断拉拢盟友以期实现政策效果最大化。上述一系列措施的最终结果可能会远超政策设计之初的预想范围，在中美甚至全球投资领域产生寒蝉效应。对外投资审查作为一项全新的政策工具值得持续关注。
　　美国对外投资限制最新立法动向
　　2023年以来，美国持续推进对外投资审查的立法：
　　2023年7月，《对外投资透明度法案》作为美国《2024财年国防授权法案》修正案在参议院通过；
　　2023年8月，美国总统拜登签署《关于解决美国在特定国家对某些国家安全技术和产品的投资问题的行政命令》（即第14105号行政令，简称“对外投资令”）；同时，美国财政部就此发布拟议规则制定预先通知（ANPRM）；
　　2024年6月，美国财政部为落实第14105号行政令，发布拟议规则制定通知（NPRM）；
　　2024年9月，美国众议院中国共产党特别委员会主席约翰·穆勒纳尔和参议员马可·卢比奥推出《爱国投资法》议案，核心主旨是限制美国人在中国投资；
　　2024年10月，美国财政部发布最终规则，以实施第14105号行政令。
　　为进一步了解美国对外投资审查机制的主要内容、重点关注领域以及未来走向，本文对主要文件的核心内容进行了梳理，并结合国际权威智库的相关分析，对未来走向进行了预判。
　　美国限制对外投资机制的主要内容
　　美国限制对外投资的呼声已持续多年，其中最重要，也最能从中窥见美国对外投资审查机制雏形的就是第14105号行政令以及为落实该行政令财政部最新发布的《最终规则》。
　　第14105号行政令明确指示财政部长颁布法规，（1）禁止美国人参与涉及对美国国家安全构成特别严重威胁的某些技术和产品的某些交易；（2）要求美国人向财政部通报涉及可能对美国国家安全构成威胁的某些技术和产品的某些其他交易。
　　《最终规则》充分考虑了公众关于2023年8月的拟议规则制定预先通知（ANPRM）和2024年7月的拟议规则制定通知（NPRM）的意见和建议，主要从关键要素（包括对美国人要求、受监管外国人、受辖交易类别、例外交易、国家利益豁免、通知要求等）、国家安全技术和产品、违规行为、以及常见问题等方面对第14105号行政令进行了详细落实。《最终规则》将于2025年1月2日生效。
　　综合第14105号行政令和《最终规则》的相关规定，基本可以窥见美国通过投资审查机制，实施对外投资限制的主要内容：
　　1.“美国人”需要遵守规则范围：《最终规则》采用NPRM第850.229节关于“美国人”的规定：（1）任何美国公民或合法永久居民；（2）根据美国法律或美国境内任何司法管辖区法律成立的任何实体，包括任何此类实体的任何外国分支机构；（3）在美国的任何人。《最终规则》重申，在美国成立的实体将被视为美国人，即使其母公司是非美国人。但是，恰好是美国人母公司的非美国人不会仅因其与美国人的关系而被视为“美国人”。此外，虽然根据《最终规则》，任何在美国境内的人（包括在非美国人实体的分支机构或其他地方工作的员工）都将根据其在美国境内的情况被视为“美国人”，但此类人的非美国人雇主不会仅因为员工在美国境内而被视为“美国人”。可见，“美国人”的范围比美国公民范围要大，这也意味着美国政策适用范围更大。
　　2.受监管外国人：《最终规则》适用于美国人进行涉及受监管外国人的某些交易，受监管外国人是指从事与特定技术和产品子集相关的受监管活动的“受关注国”的人，或对“受关注国”的人拥有投票权或股权、董事会席位或某些权力的人，且该人的若干关键财务指标中有50%以上可归因于“受关注国”的一个或多个人。具体而言，受监管外国人包括：作为受关注国公民或永久居民的个人（但不是美国公民或美国永久居民）；根据受关注国法律成立、总部设在受关注国、在受关注国注册成立或以受关注国为主要营业地点的实体；受关注国政府或代表受关注国政府行事的个人；或由上述任何类别的个人或实体直接或间接拥有至少50%股权的实体。
　　根据第14105号行政令，美国将中国以及香港特别行政区和澳门特别行政区列为受关注国（地区）。
　　3.受辖交易：根据《最终规则》，须申报交易和禁止交易均被定义为受辖交易，即相关受监管外国人从事（或在某些情况下，美国人知道将从事或计划从事）指定的受监管活动。可能构成受辖交易的交易类型包括：“美国人”直接或间接参与的交易：（1）收购受监管外国人的股权或或有股权（contingent equity interest）（包括可转债）；（2）提供使贷款人对受监管外国人拥有某些管理或治理权利的债务融资，其具有股权投资特征但不具有贷款特征；（3）转让受监管外国人的或有股权（包括可转换债务），但前提是该或有股权是在《最终规则》生效日或之后获得的；（4）绿地投资或某些其他公司的扩张，将建立受监管的外国主体，或将导致受关注国家的现有主体转向新的受监管活动；（5）与受关注国家的人建立合资企业（无论位于何处），且合资企业将从事受监管活动；（6）收购投资于受监管外国人的非美国人集合投资基金的LP权益。通过美国人授予获取专业知识或专业网络的权限不属于受辖交易，不受《最终规则》的监管。
　　4.例外交易：受辖交易不包括“例外交易”。《最终规则》关于例外交易的规定与NPRM相同，“例外交易”即美国财政部建议排除在该规则适用范围之外的某些交易，具体包括：（1）公开交易证券：美国人对公开交易的证券或由注册投资公司发行的证券的投资，如指数基金、共同基金或交易所交易基金；（2）某些LP投资：美国人作为LP对风险投资基金、私募股权基金、基金中的基金或其他集合投资基金进行的投资，如果该投资金额为200万美元或以下，或该美国人已收到合同保证，保证其资金不会被基金用于从事被禁止或应报告的交易；（3）衍生品：美国人对某些衍生证券的投资；（4）买断“受关注国”所有权：美国人完全买断某个实体的所有受关注国所有权，使得交易后该实体不构成受监管外国人；（5）公司内部交易：美国人与其控制的外国实体之间的公司内部交易，用于支持不属于受辖交易的运营，或维持受监管外国实体在2025年1月2日之前从事的受辖交易的持续运营；（6）《最终规则》生效之前的某些约束性承诺：履行2025年1月2日之前达成的具有约束力、未催缴的资本承诺的交易；（7）特定银团贷款（Certain syndicated debt financings）：当美国人作为贷款金融机构的成员，在违约时获得受监管外国人的投票权，并且该美国人不能对债务人采取任何行动，也不是金融机构代理人；（8）股权薪酬：美国人以股权奖励或授予、或购买外国人股权的期权的形式获得的就业补偿，或行使此类期权；（9）第三国措施：某些涉及美国境外国家（地区）的人的交易可能属于例外交易，前提是财政部长确定该国（地区）正在解决与对外投资相关的国家安全问题，并且该交易属于该国（地区）的行动可能充分解决相关国家安全问题。
　　值得注意的是，《最终规则》对国家利益豁免做了相关规定，即允许美国人以交易符合美国国家利益为由，申请豁免禁止或通知要求。
　　5.涉及国家安全的技术和产品范围的界定：第14105号行政令确定了该计划主要涉及三类国家安全技术和产品：半导体和微电子技术、量子信息技术、人工智能。《最终规则》在此基础上做了进一步的明确，具体如下：
　　半导体和微电子：禁止交易：禁止与某些电子设计自动化软件、某些制造或先进封装工具、某些先进集成电路的设计或制造、集成电路的先进封装技术以及超级计算机有关的受辖交易。须申报交易：凡涉及集成电路设计、制造或封装的交易，若不属于禁止交易范围，则需进行申报。
　　量子信息技术：只列出禁止交易：禁止与量子计算机的开发或生产量子计算机所需的任何关键部件有关的交易；禁止某些量子传感平台的开发或生产；禁止某些量子网络或量子通信系统的开发或生产。
　　特定人工智能（AI）系统：禁止交易：禁止与开发任何专门用于或计划用于特定最终用途的人工智能系统有关的受辖交易；禁止与开发任何使用超过10?25次计算操作的计算能力进行训练的人工智能系统有关的受辖交易；禁止使用主要生物序列数据和超过10?24次计算操作的计算能力进行训练的人工智能系统有关的受辖交易。须申报交易：涉及以下情况的人工智能系统开发交易，需进行申报：设计或计划用于特定最终用途或应用的系统；使用超过10?23次计算操作进行训练的系统。
　　美国限制对外投资的未来发展方向
　　近年来，美国持续推进限制“美国人”对中国的投资，第14105号行政令及财政部最终规则的发布表明美国在对外投资审查机制建立上迈出了一大步。建立对外投资审查机制已成美国两党共识，但由于该机制影响的两面性，美国在执行时将会谨慎推敲各种细节。通过对国际智库相关报告的分析，预计美国限制美国人对中国投资的未来发展方向如下：
　　对涉及国家安全领域投资风险的关注是核心。新美国安全中心（CNAS）的报告分析指出，中国有足够大的市场和投资机会，因此美国对中国实施广泛的资金流动限制不太可能，而对涉及国家安全领域投资风险的关注才是核心。鉴于中国投资环境的复杂性，美国需要一种纵深防御方法，以充分应对与中国在特定领域的竞争，其中限制对中国投资是主要策略之一。对中国投资限制包括：一是采取强制性通知制度，提高美国在华投资的透明度；二是禁止投资高风险技术或行业，包括对禁运武器技术的投资、对管制半导体及相关技术的投资、对前沿人工智能系统的投资，以及对量子信息技术、超高音速和高性能计算、航空航天、包括电池在内的清洁能源技术领域的投资；三是扩展非SDN中国涉军企业清单（NS-CMIC），将支持中国自主开发与国家安全相关技术的更多中国公司纳入“黑名单”。
　　或通过清单方式执行对中国的投资限制。美国智库安全与新兴技术中心（CSET）的分析报告认为，拜登政府在对外投资限制行政令中要求界定涉及国家安全的AI技术是“天方夜谭”（impossible task），建议使用基于清单的方式（即列出AI公司名单）来实施与人工智能相关的投资限制，从而避免扰乱AI民用行业正常秩序。报告建议，充分利用现有的美国财政部的NS-CMIC清单，并做适当的更新和扩展，以配合美国拟开展的对外投资审查，具体步骤为：①将NS-CMIC清单的投资限制扩大到公开交易证券之外，包括股权收购（包括并购）、提供债务融资、成立合资企业，以匹配第14105号行政令的“受辖交易”；②对BIS实体名单以及国防部管辖的1260H清单进行分类，甄别因参与（所谓）中国军事现代化和监视生态系统而被列管的实体（如寒武纪、科大讯飞），并将其添加到NS-CMIC清单中；③美国财政部进而应设计一项对外投资禁令，禁止或阻止“美国人”投资NS-CMIC清单上的任何中国实体。
　　对外投资审查将与其他对外经济政策结合适用。德国对外关系理事会（DGAP）的报告分析认为，对外投资政策只有成为包括对内投资限制和出口管制政策在内的一系列政策的重要组成部分，才能有效限制技术扩散。对外投资审查需要与其他对外经济政策相结合才能发挥最大作用。美国战略与国际研究中心（CSIS）的报告称，“出口管制仅涵盖货物、技术和软件的出口，而入境投资审查则允许以国家安全为由对交易进行审查，为什么美国无权对某些最终用途构成国家安全威胁的国家的对外投资进行审查呢？”虽然CSIS并未明确论述出口管制、对内投资审查和对外投资审查政策的联合适用，但从其对各项政策所辖领域的论述不难看出，其认为美国缺少确保美国资本不被用于提升外国军事能力的对外投资安全审查政策，出口管制、对内投资审查以及对外投资审查政策三者综合适用才能达到美国对华技术遏制的最佳效果。
　　或加大对盟友施压以形成协同，确保投资限制的政策效果。德国对外关系理事会（DGAP）的报告分析称，为了确保政策的效果，未来美国很可能会加大对德国及其他盟友施压，其中，比较突出的就是对外投资审查领域。报告称，从过去的情况来看（对伊朗制裁、对华出口管制），当外国企业违反美国的限制措施时，美国会通过次级制裁，限制这些公司进入美国市场以及使用美国技术。报告认为，最终设立对外投资审查机制可能难以避免，所以德国也要在本国和欧盟层面上推动建立这类机制。CSIS的报告认为，不同且不协调的审查制度可能会产生执法漏洞；不同的标准也可能给外国投资者，尤其是来自“友好”国家的投资者带来不必要的负担。因此，美国应尽可能地协调盟友和合作伙伴国，以寻求在投资审查方面保持一致。
　　值得注意的是，七国集团已于2023年6月一致同意，将对外投资限制作为整体战略工具箱的一部分。
　　此外，除了第14105号行政令和《最终规则》关于对外投资的相关规定，美国议员还会通过建议修改现行法律等加强对美国人对中国投资的限制。例如，2024年9月26日，美国众议院中国共产党特别委员会主席约翰·穆勒纳尔和参议员马可·卢比奥推出了《爱国投资法》议案，建议修订1986年《国内税收法典》，以激励美国企业和金融机构剥离与中国相关证券业务。《爱国投资法》提议，美国人未来在中国的投资所得将不再享受资本利得税，而是按照最高的所得税税率缴税。如果该法案通过，未来美国人想要在中国投资就会面临更大的税收压力，而这也意味着他们有可能会减少对华投资，直至最终从中国市场撤资。
　　结语
　　在“安全优先”的战略指引下，如何对华高科技领域实施遏制策略，以强化对华经贸竞争优势一直是美国政府制定对外贸易投资政策的重点考虑因素。自2017年特朗普政府在其第一任期启动《外国投资风险评估现代化法案”》（FIRRMA）开始，如何对美国对外投资开展必要的安全审查就成为美国国会的立法重点。
　　随着中美博弈的持续加剧，预计美国对华投资审查机制会进一步完善，并朝着更有针对性的方向发展，同时目标行业会不断扩展，执法力度也会随之加强。
　　美国实施对外投资审查机制的举措，不仅将对中美双边投资关系产生直接影响，也将间接影响中国的风险投资市场，中企“走出去”和“引进来”所面临的局势更趋复杂。同时，美国做法如在短期取得成效，也会成为其他国家效仿的管理模式，具有传导示范作用，届时会在更大范围内抑制涉及中资的双向投资。未来美国投资双向审查的执法情况及政策发展趋势值得进一步关注。
　　（贸易风险预警网2024-11-07，机工智库研究员 常雁）