在《美国是如何诱导盟友实现协同共管的？》一文中，我们曾预计美国将于2024年12月修订“IEC许可例外适用的物项和目的地列表”（以下简称IEC列表），将荷兰纳入。果然，2024年12月2日，美国商务部产业与安全局（BIS）将荷兰纳入享受IEC列表。
　　一、IEC列表及其适用范围
　　1.什么是IEC列表？
　　2024年9月6日，美国商务部产业与安全局宣布对先进技术实施管制，并在《出口管理条例》的许可例外部分增设了IEC（Implemented Export Control的缩写）许可例外条款，对与美国“步调一致”的国家，实施出口、再出口、国内转移的优惠待遇，即适用IEC许可例外，使与美国“协同共管”的国家可以更好地使用美国技术。
　　根据IEC规则，如果与美国管制范围完全一致，即物项种类和技术参数一致，则可以享受IEC许可例外，不需要申请许可；如果不完全一致，则需要按照其他管制物项的要求，向BIS申请许可证。如此既体现了对盟友的“拉拢”，也体现了“约束”。
　　美国对出口管制有明确的国家分组：A组是盟友和多边机制成员，享受最高程度的许可例外优待，出口限制最少，如英国、日本、加拿大、澳大利亚、欧盟成员国等；B组限制较少，包括部分中东国家，A组大部分同时位列B组；D组为受关注国，包括中国、俄罗斯等；E组为支持反恐的国家，包括伊朗、朝鲜、叙利亚，以及单边制裁的国家古巴。目前享受IEC许可例外的国家（地区）基本是美国出口管制国家分组中A组的部分国家。可见，美国有将其管制规则向A组国家推广的趋势。
　　2.IEC列表的由来
　　2024年国际上掀起对新兴技术中的量子计算机实施管制的浪潮：3月法国对量子计算机实施出口管制；4月英国对金属增材制造、量子计算机实施出口管制；4月日本就列管量子计算机寻求评议；6月，丹麦和加拿大先后宣布对量子计算和先进半导体设备实施出口管制；7月，意大利和德国先后宣布对金属增材制造、量子计算实施出口管制；8月芬兰对金属增材制造、量子计算实施出口管制。
　　2024年7月的G7贸易部长声明中提到，将继续评估量子在内的两用技术风险，必要时根据各自法律框架实施出口管制、加强盟友间合作。
　　9月，BIS在实施出口管制时特别提出：“几个志同道合的国家”已经对出口其管辖范围内与量子计算和先进半导体制造相关的物项宣布或实施了新的国家管制，“这种建立在共同价值观和安全利益基础上的统一方法增强了管制的有效性。”
　　时任BIS出口管理的助理部长说，“保护美国国家安全的最有效方法是与志同道合的合作伙伴一起制定和协调管制措施。我们不仅采用了新规则管制新兴技术，而且还通过为值得信赖的合作伙伴提供新的许可例外的方法，提高了出口管制系统的灵活性。”可见，IEC是美国引导盟友在所谓共同价值观和安全利益与其保持一致的政策工具。
　　3.IEC列表的执行情况
　　目前，IEC列表的物项均为美国商务部管制清单（CCL）管辖范畴，涉及26个ECCN编码，包括此前美国自2022年列管的部分半导体，以及2024年9月列管的金属增材制造、相关半导体和量子计算机等物项。
　　从编码规则看，除“美日荷半导体协议”涉及的内容仍采用旧编码规则外，对于新兴技术已经另设编码规则，即第3位编码（第2位数字）为900-979，例如：金属增材制造属于第2类材料加工，设备的编码为2B910，软件的编码为2D910，技术的编码为2E910；量子计算机属于第4类计算机，计算机本身及相关组件、部件的编码为4A906，软件的编码为4D906，技术的编码为4E906。可以预见，美国可能在原有物项分类赋码中单独给“新兴技术”赋码，并为其制定列管规则。
　　二、荷兰和日本先后修订管制参数
　　在IEC规则影响下，已获得部分许可例外待遇的国家会加快对本国清单的修订，在管制范围上向美国靠拢，并对已列管物项按照美国的技术参数进行修订。
　　1.以干法刻蚀设备为例：
　　美国于2022年1007规则中对干法刻蚀设备实施管制，在美日荷于2023年1月达成协议后，日本于3月列管的23种半导体中就包括干法刻蚀设备，但荷兰于2023年6月修订管制清单时并未列管干法刻蚀设备，因此在2024年9月6日的IEC列表中，可以享受干法刻蚀设备IEC许可例外的国家就不包括荷兰。
　　为此，荷兰于2024年10月18日再次修订管制清单，列管干法刻蚀设备，生效时间为2024年12月1日。鉴于荷兰与美国“步调一致”，BIS于12月2日更新了IEC列表，将荷兰纳入干法刻蚀的IEC许可例外适用范围。
　　2.以量子计算机为例：
　　日本于2024年3月对量子计算机实施了管制，但生效时间为9月8日，因此未能于第一时间（9月6日）享受IEC许可例外。事后BIS于9月17日修订IEC列表，将日本纳入：
　　荷兰于10月18日修订清单并列管量子计算机等物项，因此BIS在12月2日更新IEC列表时，也将荷兰纳入量子计算机的IEC许可例外适用范围，以示“鼓励”。
　　从时间节点上看，荷兰列管干法刻蚀设备以及日本和荷兰列管量子计算机的范围基本与美国“步调一致”。
　　三、美国出口管制政策对关键与新兴技术实施列管的政策方向研判
　　通过上述分析，可以清晰看出美国出口管制政策中对涉及关键与新兴技术管制的基本思路，即对关键与新兴技术列管物项重新赋码，并制定针对性的管制新规，接受“盟友”清单，设立在IEC许可例外的优惠待遇，引导盟友在管制范围上与其“步调一致”，以体现其协同共管的灵活性，进而强化美国在关键与新兴技术供应链的领导地位，体现其在多边出口管制规则制定中的主导地位。
　　1.通过IEC适用范围引导盟友向美国靠拢
　　根据《出口管理条例》的规定，每个国家适用IEC许可例外的范围与其管制物项相关，如存在不同，只标注与美国一致的物项，如下表3A901对应的国别中，特别标注澳大利亚、法国、丹麦、日本和斯洛文尼亚只列出了3A901.a互补金属氧化物半导体（CMOS）集成电路，而3A901.b参量信号放大器则需要向美国申请许可。
　　2.通过豁免待遇吸引尚未列管的国家“向美国看齐”
　　2024年9月6日开始享受豁免待遇的美国盟友是此前列管增材制造设备、量子计算、半导体制造等其他先进技术的国家，如德国、意大利、英国等。
　　在丹麦、芬兰和日本修订本国管制清单后，BIS于2024年9月17日更新IEC列表，将丹麦、芬兰和日本纳入。
　　2024年10月，挪威宣布自2024年11月1日列管金属增材制造、部分半导体和量子计算机。BIS随即于2024年11月1日将挪威纳入IEC列表。
　　荷兰补充列管了量子计算的相关物项后，BIS随即于2024年12月2日更新了IEC列表。
　　目前可享受IEC许可例外的国家有15个，包括英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、德国、法国、意大利、西班牙、荷兰、丹麦、芬兰、挪威、斯洛文尼亚、日本。这15个国家也都是美国出口管制国家分组中的A组国家中的一部分。
　　对于未享受许可例外待遇的国家（国家分组A组中的其他成员），受美国IEC规则的“感召”，部分国家修订管制范围以“向美国看齐”，如加拿大和日本；部分国家加快增列进度，如韩国：
　　2024年12月21日，加拿大宣布新增管制物项，量子计算机的许多关键部件和工具，包括低温制冷系统、参量信号放大器、同位素富集硅和锗以及低温晶圆探针台等，目前正寻求评议。
　　2025年1月15日，日本宣布拟议列管先进处理器、量子计算机用低温冷却器等24类物项，并寻求为期1个月的评议。新政策或将于5月正式颁布。列管范围包括货物清单的15类半导体设备、3类半导体材料、增材制造设备以及计算机，以及技术清单的4类（3类软件、1类技术）。
　　鉴于大多数多边机制成员国已实施管制，2025年2月28日，韩国实施修订后的《战略物资进出口公告》，决定列管21类物项，涉及：量子计算机领域的量子计算机、低温冷却设备、低温测量设备等；半导体领域的AI半导体、扫描电子显微镜、EUV掩膜/光罩、GAAFET技术等；其他领域，如3D打印设备、高温涂层技术等。
　　3.形成以美国为核心的不同技术圈层
　　美国的IEC规则通过引导别国出口管制列管范围和参数与美国“步调一致”，充分体现了美国出口管制规则的“价值观”。通过IEC列表的多次扩围，既体现了别国修改本国清单后被纳入IEC许可例外的示范效应，又通过协同共管强化了美国出口管制的效果。美国官员认为，单边管制后盟友的“回填”将导致美国企业失去商业机会，只有“协同共管”才能达到管制的目的。
　　在当前国际出口管制四大机制之外，美国已经开始通过此类诸边方式建立起新的诸边机制，并通过协同共管方式，在关键和新兴技术领域优先实施。预计未来IEC列表涉及的国家数量和物项规模将逐步扩容，许多在多边机制下无法列管的关键和新兴技术物项将通过该方式实现小范围的协同共管。可以预计，在关键和新兴技术领域实施不同国家、不同技术圈层参与的诸边机制将是美国未来出口管制规则改革的方向之一。
　　4.未来列管物项调整将聚焦“关键与新兴技术清单”
　　特朗普第一任期发布的《关键与新兴技术国家战略》（随附“关键与新兴技术清单”），就将“关键与新兴技术”（CET）定义为“对美国国家安全优势（包括军事、情报和经济优势）至关重要或可能变得至关重要的技术”。拜登时期曾分别于2022、2024年对关键与新兴技术清单进行了更新，目前涉及18类技术的121个细分领域，这18类技术分别为：1）先进计算；2）先进工程材料；3）先进燃气轮机技术；4）先进制造；5）先进网络感知和信号管理；6）人工智能；7）高度自动化、无人系统（UxS）和机器人技术；8）生物技术；9）集成通信和网络技术；10）定向能；11）数据隐私、数据安全和网络安全技术；12）人机界面；13）高超音速；14）量子信息和使能技术；15）清洁能源发电和储存技术；16）半导体和微电子；17）空间技术与系统；18）定位、导航和定时（PNT）技术。
　　当前，美国的IEC规则已经在量子信息技术、先进制造、半导体和微电子领域适用，不排除未来逐步扩大至整个CET清单覆盖的技术范围。
　　5.引导关键与新兴技术国外投资
　　特朗普第二任期，发布了《美国第一投资政策备忘录》，要求加强对关键和新兴技术领域对美投资的审查，其范围除各类管制清单外，还涉及BIS管辖的新兴和基础技术。针对美国对外投资，《美国第一投资政策备忘录》也提出将审查特定领域的对外投资，特定领域为：半导体、人工智能、量子技术、生物技术、高超音速、航空航天、先进制造和定向能等。“备忘录”特别强调，对特定技术领域还会作定期审查和更新。可见，特定领域的双向投资审查未来将与出口管制形成联动，而“特定领域”未来可能扩大至“关键与新兴技术清单”的全部领域。
　　未来，美国一方面可能对关键与新兴技术清单进行扩容，另一方面将对关键与新兴技术清单所列物项实施出口管制，并对其适用IEC规则，引领盟友与其协同共管。
　　就IEC列表而言，预计2025年上半年，BIS还会修订IEC列表，或将韩国纳入，并对日本和加拿大的适用内容进行微调。
　　目前，IEC规则机制已经发挥作用，一方面及时更新体现对与其“步调一致”盟友的“嘉奖”，另一方面通过许可例外条件拉拢和督促其他盟友与美国保持一致，敦促其盟友加快对本国清单的修订。综上，美国通过IEC规则已经构建了关键与新兴技术出口管制诸边机制，未来随着更多美国盟友采取与美国“步调一致”的行动，将形成关键和新兴技术不同技术圈层的小多边机制。
　　（贸易风险预警网2025-03-19，机工智库研究员/赵秋艳）