在生育意愿低迷的中国，地方政府正在探索向家庭发放育儿补贴金，以鼓励生育。与此同时，顶层设计正式将建立生育补贴制度纳入生育友好型社会的重要一环。
　　 
　　中国正面对日益加剧的老龄少子化冲击。2023年全国902万名新生儿，创下1949年以来最低纪录，伴随新生儿数量"坍塌"，中国人口自2022年起已连续两年负增长。老龄化程度再加深，截至2023年底，全国60岁以上老年人口占比突破20%，进入中度老龄化社会。
　　严峻人口形势下，中国已从抑制性生育政策转向支持性生育政策。自2021年5月"三孩政策"实施后，地方政府陆续推出育儿补贴政策，向生育二孩、三孩的本地户籍家庭每月或一次性发放现金补贴，直至子女三周岁。截至目前，全国已有23个省份在不同层级探索育儿补贴。
　　各地政策出台主体不一，政策设计也有较大差异，围绕补贴范围、补贴力度仍有诸多争议。"一孩不补"是否妥当、补贴金额能否满足家庭需求、补贴资金是否可持续，持续引发公众与学界议论。此外，领取补贴金的户籍或社保缴纳年限限制，让流动人口难享福利。虽然政策细节尚有完善空间，但受访学者普遍对各地探索给予肯定，"是一个积极的措施"。
　　地方探索也有望推向全国。10月28日，国务院办公厅发布《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（下称《措施》），围绕生育、育幼、教育、住房、就业等提出13项具体支持措施，其中包括建立生育补贴制度。多年呼吁实施生育友好政策的携程集团联合创始人梁建章认为，这一文件"在正确的方向上迈出了一大步"。文件中提及，"制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实"。
　　经济激励作为鼓励生育的常用措施在全球低生育率国家已实行多年，对育儿家庭发放生育补贴的方式也较为常见。其本质在于对生育成本的补偿与替代，即由国家和社会承担部分原本由家庭独立承担的生育成本。国际经验能否在中国奏效？应对少子化危机，还能做些什么？
　　地方政府发"奶粉钱"促生育
　　2021年，生育补贴政策在地方"破冰"。当年6月，四川省攀枝花市首开先河，提出对按政策生育第二个及以上孩子的户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子三岁。换而言之，每个孩子可领取1.8万元补贴。
　　新政背后是当地城市发展人力资源紧缺。作为传统的资源密集型城市，攀枝花正面临战略转型，急需与经济发展和城市建设相协调的人力资源支撑。攀枝花市人民政府党组成员、秘书长申剑在发布会上介绍说，据测算，到2025年，攀枝花市常住人口需达到150万。而根据第七次全国人口普查数据，攀枝花市2020年常住人口为121万，距离前述目标尚有约30万缺口。
　　对人力资源的渴求催生攀枝花人才新政，而对生育二孩、三孩家庭发放育儿补贴，这在全国尚属首次。
　　此后，浙江、湖南、吉林、安徽、黑龙江等多个省份跟进，明确提出建立育儿补贴制度。其中既有杭州、郑州、长沙、沈阳、济南、合肥、长春、哈尔滨等千万人口级别的省会城市，也有常住人口500万以上的特大城市，如湖北黄冈、浙江温州等，更有人口不足10万的县域，如陕西省安康市宁陕县。
　　其中，不少地区人口自然增长率处于负增长水平。例如温州市2023年人口自然增长率为-1.0‰，沈阳、哈尔滨、长春等东北地区城市自然增长率也呈负增长。
　　综观各地，发放育儿补贴的初衷皆在于应对少子化冲击，政策出台离不开当地政府领导高位推动，落地则需仰赖有力的财政资金保障。
　　宁夏回族自治区是全国为数不多将生育补贴政策覆盖全自治区的省份。2023年1月1日起，宁夏户籍家庭可以申领育儿补贴金。二孩、三孩可以分别申请2000元、4000元的一次性育儿补贴金。此外，对三孩家庭每月发放200元的育儿补贴金，直至孩子三周岁。
　　在10月23日首届中国生育支持与托育服务研讨会上，宁夏卫健委人口监测与家庭发展处副处长吴林介绍当地出台育儿补贴制度的现实背景。与全国其他地区类似，宁夏人口发展呈现少子化、老龄化的特征，"我们认为已经到了需要发力支撑的阶段"。
　　宁夏人口仍保持正增长态势，但负增长时代即将到来。2005年后，宁夏生育率近20年持续下降，2023年为1.3左右。出生人口由9万人以上降至8万人以下，人口出生率由15‰降至10‰。人口机械变动由净流入转向净流出，总人口年均增量由4万人降至1万人。
　　"在政策起草过程中，我们开展了养育成本专项调查。"吴林说，调查结果显示，养育婴幼儿的成本过高是影响群众生育意愿的重要因素。如果发放育儿补贴金，人口出生率相应提高0.3个千分点，对于维持和提振生育率有一定促进作用，现有两个子女家庭生育三孩的意愿可以由9.37%提高到14.26%。"我们的工作对象是这5个百分点，从来不是百分之百。"他说。
　　在吴林看来，当地育儿补贴制度的出台，离不开党委政府主要领导的高度重视和有关部门的通力协作。2023年宁夏两会后，建立育儿补贴制度列入待办事项；从2月到3月，由分管财政的领导和分管卫健的领导单独承办；5月，补贴政策出台。
　　补贴金能否按时足额发放，关系政策落地。吴林介绍，一次性育儿补贴金由自治区和县级财政按照60%和40%的比例分别承担，按月发放的200元育儿补贴金由县级承担。2023年，宁夏在很大的财政压力下，尽力而为，通过追加预算方式下拨补助金，各地多措并举筹集资金，保障育儿补贴金及时发放。2024年，在财政预算整体削减20%的背景下，自治区财政将育儿补贴金4500万元纳入预算，县级结合实际做好2024年资金准备。
　　作为全国首个将生育补贴政策覆盖全省的省份，云南经历类似。2023年起，云南省按照二孩2000元、三孩5000元的标准，向落户云南的新生儿发放一次性生育补贴，并按年发放800元育儿补助。
　　在前述同一场会议上，云南省卫健委人口监测与家庭发展处负责人介绍，在云南育儿补贴政策酝酿阶段，省委书记、省长多次专题研究对生育补贴提出明确要求，副省长带队基层调研，细化补贴金政策；省卫生健康委积极与省财政厅等重点部门沟通对接，联合省内人口学专家团队对补贴内容构成和标准测算，并召集经济社会等领域专家学者充分咨询论证，为云南生育补贴制度出台奠定基础。
　　该负责人介绍，2022年云南一般公共预算收入1949.3亿元，排在全国第20名，一般公共预算支出6699.7亿元。在财政收支不平衡的背景下，云南省财政厅积极筹措资金，将生育补贴纳入省财政预算保障，而且省级财政承担较大比例，缓解地方资金配套压力。
　　今年以来，育儿补贴在更多地方落地。在刚刚过去的10月，就有江西赣州上犹县、安徽淮北市和安庆市至少三地发布育儿补贴实施方案。截至目前，全国已有23个省份在不同层级探索育儿补贴。
　　从补贴对象看，各地政策主要聚焦于二孩和三孩家庭，而甘肃省临泽县、温州市、安康市、郑州市等少数地区把一孩也纳入育儿补贴范围。
　　从补贴金额看，各地区支持力度差异显著。育儿补贴一般至孩子三岁为止，一个三孩之家累计可获得的补贴金从最低的3000元，到最高的7.48万元不等。普遍而言，经济发达地区的补贴力度更大，即便在同一省份，不同地市之间也有不同的补贴政策。以在较多区域推广育儿补贴政策的浙江省为例，杭州向符合政策条件的二孩家庭一次性发放补贴5000元，三孩家庭一次性发放补贴2万元；温州对于生育一孩的家庭，提供1000元的一次性生育补贴，二孩家庭补贴为2000元，三孩家庭则为3000元；而在丽水，补贴金额为每月500元。
　　从补贴的发放方式来看，各地可大致分为一次性补贴、每月或每年定期补贴、抑或两者兼有。例如杭州采取发放一次性补助，杭州市卫健委对此解释，对家庭来说，孩子出生后购买妇幼、婴童用品和托育等大量开支都属于刚需消费，一次性发放补贴能及时缓解婴幼儿家庭面临的经济压力，增强补助对象获得感，同时可减少手续，便于灵活申请。
　　整体而言，各地多采取"一孩不补、二孩少补、三孩多补"的阶梯式补贴方案。受访学者普遍认为，多数地区将政策聚焦于二孩和三孩家庭的奖励支持，作为保持和提升总体生育水平的基本盘，一孩生育反而被忽视，补贴方案偏离政策初衷，实际效果可能会有限。
　　被政策落下的人
　　从发放主体看，育儿补贴政策主要是由地方政府出台，包括省、市、县（区）。其中，除云南、宁夏以省为单位发放育儿补贴政策，其他主要由市级政府出台。在领取育儿补贴的过程中，各地也普遍对夫妻双方的户籍、生育子女的户籍以及社保缴纳情况作出限制。
　　碎片化的各自为政，对户籍、社保的双重限制，流动人口落入政策夹缝。吴欣就是这样被落下的人，对于育儿补贴等生育补贴政策，她"看得到却享受不到"。作为一个大五的医学生，她就读于海口的学校，目前在遵义的医院实习，计划1月在广州生育，需要同时弄懂三个地区的补贴政策，还要应付不同的手续。
　　不同地方的往返中，吴欣怀孕的产检费用无法报销，全程自费。吴欣还表示，由于工作和生活地点分离，她即使收到了广州当地的孕检通知，也无法前往，因为只有工作日才能办理手续。"对我们这些流动性大的人口来说，想享受当地的生育福利需要先办居住证等材料，但等材料下来了，申领时间和条件又不符合了。"
　　除了经济补贴享受不到，吴欣也在职场中受到了怀孕的隐性歧视。"领导曾经暗示实习期间不允许怀孕，说按理该让我退学。"为了顺利毕业，她尽可能地坚持实习工作，即便在孕早期身体不适，依然选择硬撑，没敢向领导请假。
　　在全国最早推出育儿补贴政策的四川攀枝花，四川大学2022年的一项实地研究发现，攀枝花的育儿补贴政策存在政策覆盖面不广的情况，受访者中生育了二孩或三孩的44人中，不能享受到育儿补贴的共39人，占收回样本总数的88.64%。
　　一位受访者表示："去街道办问了才知道要，领取这个补贴是要满足夫妻双方都是攀枝花户口，且都在要攀枝花购买社保的才行，我老公因为在外地上班，社保没有买在攀枝花。我感觉这个政策限制条件太多了，并不实际。"
　　预产期在明年1月的佟芝因为未能满足缴纳医保的要求，被排除在领取生育补贴的人群之外。佟芝今年4月入职湖南长沙的一家公司并于9月转正，但在4月至9月期间，公司以未转正为由没有为她缴纳医保，佟芝以灵活就业身份自行缴纳医保。
　　得知补贴政策后，佟芝咨询了所在区的社保局，被告知当地政策要求在生产前缴满10个月的职工医保，可补缴最多3个月。"当时我已经没办法交满10个月了。"佟芝对财新回忆道。
　　一名地方卫健委官员告诉财新，申领育儿补贴对户籍作出限制主要是基于地方财力的考虑，要量力而行。其次是部分地方有这项政策，如果没有户籍限制，可能出现周边地区群众规模性前来领取。再次是落实属地责任，确保每一个符合条件的家庭都能领到补贴，如果没有户籍限制，可能出现群众在哪里都领不到钱。此外，其他惠民补贴多是按户籍地申领，育儿补贴也以此为参照。
　　除了因为限制条件领取不到补贴，各地的政策区别，也给领取人员带来了难度。
　　多位领取过育儿补贴的女性对财新介绍，尽管最终能领取到补贴，但是想要弄清申领的条件和流程并不顺利。
　　一位浙江的二孩妈妈对财新介绍，补贴倒不是领不到，但大家对生育补贴的认知是存在信息差的，并不是所有人都知道自己到底可以领哪些补贴，"而且社交媒体上经常有误导性的信息，需要多方查验才知道自己是否符合领取资质，很麻烦"。她认为，最好是在孕妇建档后，能把信息同步给相关机构，然后再由社区医院或者专门的工作人员来指引孕妇如何领取补贴，并且可以答疑解惑。
　　补贴政策细节有待优化。全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹在2023年全国两会提案中呼吁，取消生育支持政策的户籍限制，将生育支持政策与户籍脱钩，保障流动人口享有与户籍人口同等的政策待遇。
　　多名受访学者进一步建议，建立全国统一的生育补贴和激励机制，避免政策碎片化和区域差异。育娲人口智库执行长和高级研究员黄文政认为，改善育儿补贴政策的关键，是该项政策由中央政府负责。一是因为地方政府财力有限，缺乏提供育儿补贴的财力和意愿；二是因为人口是流动的，地方政府并不一定是出生率提高的受益者，但无论流动到哪里，都是为中国的整体经济发展做贡献；三是中央政府拥有更多政策工具和手段，如发行长期国债或信用扩张等方式，来支持育儿补贴政策的实施。
　　补贴的可持续性，以及能否满足家庭需求，这些关键问题也难回避。中国人民大学人口与发展研究中心教授宋健认为，一方面，出资方现在仍然层级较低，一般是省级以下地方政府，通常经济补贴"给了容易、撤回难"，后续补贴额度只能水涨船高，在地方财政压力较大的当下，育儿补贴的探索能否持续，还有待观察。
　　另一方面，宋健指出，地方育儿补贴只对户籍、孩次作出限制，但并没有与家庭经济状况挂钩，而经济补贴实际上与家庭经济需求密切结合，同样的补贴对不同收入水平的家庭有着不同意义。她以独生子女费类比，在"一孩政策"时期，每月5元的独生子女费实施了很长时间，对国家而言是不小的财政负担，但对家庭来说似乎没有太多效果。
　　经济补贴能否显效
　　经过三年探索，地方政府"真金白银"投入收效几何？吴林介绍，育儿补贴实施后，虽然宁夏整体出生人数还在减少，但是出生人口减量在缩小。2021年出生人口8.4万，2022年7.7万，减少0.7万；2023年出生人口7.3万，较上年减少0.4万。2024年上半年，出生人口增加6.55%。
　　但整体而言，难遏出生人口下滑态势。上述云南省卫健委人口监测与家庭发展处负责人在会议发言中说，虽然云南省生育补贴取得了积极成效，但人口出生率难以提振、老龄化愈加严重的总体态势没有改变，生育形势依然严峻复杂。
　　一方面，根据委托云南省社科院和云南大学人口研究所开展的课题研究调查显示，47.61%的受访群众希望可以提高补贴标准，24%的受访群众表示提高至1000元/月，愿意生育。目前云南省补贴标准与提振生育意愿尚未完全匹配；另一方面，补贴对象未覆盖一孩，对生育意愿不足及初婚、初育年龄延迟等因素统筹不足。
　　在首开先河的攀枝花，生育水平也未见明显好转。"攀枝花和全国趋势一样，随着生育政策的效应释放，生育水平初期平稳，之后下降。"中国人口学会副会长、西南财经大学社会发展研究院教授杨成钢曾多次前往攀枝花当地调研。他告诉财新，与全国情况大体一致，攀枝花生育水平下降背后有复杂的人口、经济、社会和文化因素，包括育龄女性总规模的减少、生育观念的变化等。
　　在杨成钢看来，育儿补贴的政策效果不能简单地用生育水平衡量。相对巨大的婴幼儿生育养育成本，以及育龄女性承担的隐性成本来说，补贴可谓"杯水车薪"，但其意义不在于降低育儿成本，而在于传递政府鼓励生育的积极态度。
　　"育儿补贴是非常重要的经济支持措施。"宋健同样认为，从2021年以来，各地因地制宜，探索适合当地的补贴额度、补贴方式和补贴人群，值得肯定，育儿补贴探索不过两三年的时间，效果不能要求立竿见影。
　　以现金补贴形式减轻家庭养育经济负担，是全球低生育率国家普遍使用的生育激励政策。据联合国世界人口政策数据，至2015年，全球有55个国家和地区将提高生育率列为家庭政策目标，其中78%的国家发放儿童或家庭津贴。
　　在更早进入低生育率和老龄化社会的欧美国家，育儿补贴已有不少实践经验。以德国为例，为应对老龄少子化危机，德国于1986年颁布《联邦养育津贴法》，对新生儿父母的任一方，给予产后12个月、每月460欧元（约合3550元人民币）或24个月、每月300欧元（约合2315元人民币）的"养育津贴"。此举将快速下滑的德国总和生育率从1985年的1.37，抬升至1990年的1.45。
　　上世纪90年代，伴随德国生育率再度跌入低谷，养育津贴制度再加码。2007年，德国颁布新的《联邦父母津贴和父母养育假法》，改变过去不区分个体收入、职业情况的"一刀切"，改为鼓励男女双方共同参领，根据有无职业收入划分不同群体，大幅提高津贴标准，以促进男性育儿参与和女性平等就业。以有工资收入的职业人群为例，生育津贴替代率约为其生育之前一年本人实际税后收入的65%—100%。
　　2007年新办法的实施，明显改善了德国自新世纪以来一直在1.35左右徘徊的超低生育率水平。2016年德国总和生育率达到1.59，为半世纪以来的历史最高水平。
　　不过，在欧美发达国家得到印证的育儿补贴策略并非"万能钥匙"。宋健在对育儿补贴国际经验的研究中发现，不同国家，效果不一，在部分国家行之有效，但是在有些国家失灵，"总体上结论是很有分歧的"。
　　在东亚地区，以日本、韩国为例，尽管两国在上世纪90年代转向生育支持，并陆续出台了包括发放育儿补贴在内的一系列鼓励生育政策，但生育率持续走低。两国的总和生育率先后于1974年和1984年降至2.1的世代更替水平之下，上世纪90年代双双跌破1.5，此后日本的生育率一直在1.2—1.5波动，韩国则在波动中持续下降，于2018年进一步跌破1，此后仍一路下滑，至今未见回升迹象。
　　与之相比，一些在20世纪后期进入低生育率的欧美发达国家，21世纪初出现了生育率止跌甚至上扬的趋势，虽然没有突破2.1的更替水平，但已经稳定在了1.7到1.8左右。
　　欧美经验有共同之处。宋健分析，首先要有系统性的生育服务支持体系，比如部分北欧国家形成了性别平等、家庭友好的社会文化，经济支持只是方案之一。其次，要有长期性的生育支持措施，不少国家都是经过几十年政策累积，提高公众对生育养育的信心，"让人的心踏实了，看到生孩子的成本和压力国家是有所作为，帮助分担"。
　　"东亚地区包括韩国、日本、新加坡，中国的台湾、香港地区、大陆地区，生育率总体还在不断下降，原因之一是家庭福利支出占GDP的比例相对较低。换句话说是政府出钱不够。"宋健介绍，北欧及法国近十年家庭福利支出占GDP的比例约3%以上，东欧及中欧约为2%，东亚地区仅约1%左右，中国也是如此。
　　2024年，生育率全球垫底、宣布进入"人口紧急状态"的韩国大幅提高育儿补贴。按照新政策，家中有一岁以下婴儿的父母每月可以获得100万韩元（约合5450元人民币）补贴，比去年增加30万韩元（约合1635元人民币）；抚育一至两岁幼儿的父母，每月可得到50万韩元（约合2725元人民币）补贴，比去年增加15万韩元（约合818元人民币）。
　　但也不能忽略，不同国家之间的客观现实差异。杨成钢提醒，北欧国家人口较少，只要小部分人群的生育意愿得到调动，整体情况就会发生较大变化，相较而言，中国经济发展水平相对落后，养老、医疗、住房、教育保障基础较为薄弱，中低收入人群占比更大，家庭发展基础相对脆弱。
　　社会文化背景也存在很大差异。宋健分析，欧美国家非婚生育占比已较高，婚姻制度没有东亚社会这样严格，但东亚包括中国在内都是先婚后育，很多年轻人推迟结婚甚至不结婚，会直接影响生育。
　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员郑真真持相同观点。她在《健全覆盖全人群全生命周期的人口服务体系》一文中分析，东亚地区推行的多数政策主要借鉴欧洲国家的做法，旨在激励已婚夫妇的多孩生育。由于年轻一代的婚育观念和行为已经发生根本性的变化，除了继续推迟婚育、不婚和婚后不育者逐渐增多外，越来越多的年轻人由于工作压力和经济地位下降甚至不谈恋爱，因此，仅激励婚后生育的政策显然无助于解决当下年轻人不谈恋爱、不结婚的问题。
　　"实践表明，日韩等国的相当一部分政策在推进实施、尚未见效时，就已经滞后于变化。"郑真真指出，看似相同的生育支持政策在不同的社会文化背景下收效各异，简单沿用他国做法、仅局限于"生"和"育"的激励政策，不仅容易低效"脱靶"，还可能贻误时机。
　　应对危机下一步
　　全国性生育补贴制度已在酝酿中。据财新了解，补贴方案已进入内部征求专家意见阶段。前述地方卫健委官员告诉财新，为做好政策衔接，在国家层面生育补贴制度出台后，当地对二孩、三孩家庭的一次性补贴仍将保留，按月发放的补贴金将不再发放。
　　宋健认为，中国既要吸取其他低生育率国家的经验，也要考虑国家经济实力，兼顾地区差异和政策可持续性，"还是要探索自己的经验"。
　　中国人口与发展研究中心战略研究部研究员袁涛建议，应构建分层普惠的育儿补贴制度。他曾在文章中提出，第一层次是覆盖全民，作为基础性兜底性补贴。具体标准可如攀枝花500元/月或更高，所需资金由财政主担，并根据实际情况动态调整；第二层次是差别化的精准补助，例如对0—3岁育儿家庭实施社保缴费补贴，将单位或企业缴费返补单位，个人缴费依申请返退个人；第三层次是个税减免，主要受益者为相对高收入人群。
　　黄文政同样建议采取累进式补贴方案。比如一孩每月补贴1000元，二孩每月补贴2000元，父母社保和个税减半征收，三孩补贴3000元，父母社保和所得税免予征收。地方政府在此基础上加码，以补偿不同地区生活和收入水平的差异。
　　但这可能还不够。放眼全球，中国已是全球生育率最低的国家之一。"从世界范围来看，韩国总和生育率0.73，波多黎各0.9，然后就是1.0的中国了。"南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新在前述研讨会上说。
　　生育率降低带来的不仅仅是出生人口的断崖式下降，假如出生人口少于死亡人口，将直接导致人口负增长。"中国每年死亡人口数大约是1000万，如果出生人口不能超过1000万，就意味着人口负增长将延续。"宋健说，2022年中国已经迎来了人口负增长，2023年负增长趋势持续，未来大概率还会持续负增长。
　　展望未来也难言乐观。不同的人口预测模型纷纷指向如是结论：2050年之前，由于人口惯性，中国虽然已经进入负增长通道，但人口衰减相对缓和；2050年之后，中国将面临严重人口衰减。
　　2011年以来，中国生育政策适应人口形势变化几经调整，"二孩政策"经历了单独、双独、全面二孩阶段。2021年，"三孩政策"实施。
　　中国提振生育率仍面临巨大挑战。原新分析，从人口角度来看，公众生育意愿降低，生育行为比生育意愿还要低，婚育年龄在不断推迟，单身、"丁克"在增加，结婚人数减少，离婚人数增加；从经济因素来说，生活成本、生育成本高企，就业"内卷"，竞争压力加大。
　　建立完善的生育支持制度尤为紧迫。黄文政认为，生育率下行有自我强化的惯性，只有靠政策工具来打破。低生育率的症结是激励机制错位：为养育付出代价的是家庭和个人，但受益的却是全社会。
　　"生育支持本就应该是一个国家公共服务的一部分，只不过在当前形势下，生育支持的制度建设显得更加迫切和重要而已。"原新说。
　　以2021年中共中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）出台为起点，中国探索建立生育支持政策体系。除育儿补贴外，既有中央层面出台的婴幼儿照护个税减免政策，地方也陆续推出托育补贴、育儿假等支持措施。
　　2022年，17部委联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，提出20项具体举措，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施。
　　2023年5月5日，二十届中央财经委员会第一次会议强调，要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。
　　2024年9月26日，中共中央政治局召开有关经济形势和工作的会议，会议上提出，要支持和规范社会力量发展托育产业，抓紧完善生育支持政策体系。
　　今年10月28日，国务院办公厅发布《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》。这份被人口学者视为"里程碑"式的文件，围绕生育、育幼、教育、住房、就业等再提出13条具体支持措施。
　　"我们一直主张政策不能碎片化，不能零敲碎打，要有一个系统化的顶层设计。"杨成钢认为，《措施》的亮点在于是全面、综合、系统化的生育支持政策体系，而且还回应了生育问题上的各种痛点、难点和育龄群体最关心的问题，相较2021年的《决定》，措施更加具体。
　　他举例说，针对育龄女职工，虽然《决定》提到保障女性就业合法权益，鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作和家庭关系的措施，但没有规定具体内容，这次的《措施》就明确提到了，鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式，营造家庭友好型工作环境，很具体地回应了女性职工可能会遇到的困难。
　　同时，《措施》要求，各地要完善生育休假政策，统筹多渠道资金，建立合理的成本共担机制。黄文政认为，文件提及的"建立合理的成本共担机制"非常重要。如果生育休假的成本完全由用人单位承担，那么实际效果会大打折扣，而且有些单位会为了节省成本，甚至避免招收可能有生育计划的求职者，反而可能对潜在生育者构成歧视并负面影响生育率。
　　经济支持方面，《措施》提及，加大三岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除力度。"这些政策由国家层面出台后，地方就可以在此基础上做一些调整。"宋健说。
　　此外，《措施》还提出，指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险。宋健认为，把更广泛的不同就业形式的劳动者纳入生育保险，是一项与时俱进的措施。
　　"这次出台的措施已经非常全面、具体、系统，关键在落实，尤其很多措施需要地方政府大力配合。"杨成钢说。
　　值得注意的是，《措施》要求，各地区、各有关部门要切实提高政治站位，细化实化优化具体措施，落实政府、用人单位、个人等多方责任；各地要坚持一把手亲自抓、负总责。
　　"这些表述说明，完善生育支持政策体系，推动建设生育友好型社会，已被提升到了前所未有的政治高度。"黄文政对未来保持乐观，"尽管目前文件提及的措施力度还有待继续提高，但已经迈开了最为艰难的第一步。"
　　（文中吴欣、佟芝为化名）
　　（《财新周刊》2024年第43期，许雯、孙厚铭）