摘要
　　当前，我国留学人才回流规模日渐扩大，人才回国服务的政策支持体系初步完善，但仍然存在政策协同性不足、服务精准度欠缺、生态包容性不足等短板，亟需构建央地联动的弹性引才用才机制，完善留学人才分层服务体系并推行紧缺清单动态预警，健全留学人才需求的调研机制与学术安全港保护屏障。同时，推行针对留学人才的柔性考核容错机制，提升这类人才群体的文化认同感和归属感，从而加快推进世界重要人才中心和创新高地建设。
　　 
　　近年来，我国留学人才回流态势显著，但规模红利向创新效能的转化仍面临结构性矛盾。一方面，国家战略领域尖端人才供给不足，容易出现“再归海”等不稳定问题；另一方面，现有服务体系与人才需求脱节，存在政策“重引进轻培育”、服务“重数量轻匹配”、观念“重硬件轻文化”等苗头倾向，亟待高度重视、推动解决。
　　一、我国留学人才回流现状
　　第一，留学人才回流呈加速态势。教育部数据显示，2025年留学回国53.56万人，同比增长8.2%。同时，高学历人才回流比例不断提高。据智联招聘发布的《2025中国海归就业调查报告》显示，2025年回国求职的留学人才中，硕博学历者占比高达84%，本科学历仅占16%，较十年前大幅提升。
　　第二，回流人才学科结构相对失衡。欧美同学会、全球化智库编写的《中国留学发展报告（2024—2025）》显示，2015—2022年，回国留学生中，理学类占比提升4.2个百分点，为我国基础学科发展提供有力人才储备；然而，工学类仅增长2.5个百分点，增速水平相对较低，与我国高速发展的高端制造、集成电路等战略产业需求存在部分脱节；同时，商科领域收缩明显，文学类更是从9.1%降至未达报告单列标准。
　　第三，留学回国人才就业高度集中。启德教育发布的《中国留学白皮书》显示，2024届留学生中超半数选择国内一线城市就业，且新一线城市就业占比达37.8%，而回到二三线城市就业的不到10%。教育部数据显示，留学生主要集中于信息技术、金融、教育、文娱等领域，农业、制造业、传统服务业等领域人才供给明显不足。同时，就业方向也渐趋保守。《中国留学发展报告（2024—2025）》显示，2022—2023年的回国留学生在高校或科研机构就业的比例增长了15.6个百分点，成为近年来唯一正增长的就业方向；其余在国有企业、“三资”企业、事业单位、民营企业的就业比例均不同程度下降。
　　二、“十五五”时期我国留学人才回国服务工作短板分析
　　现阶段我国初步建立起针对留学人才的服务体系，并出台系列政策支持留学人才回国发展。但整体来看，我国在服务留学人才方面仍面临深层次结构性矛盾，制约“十五五”时期留学回国人才潜能释放。
　　第一，央地政策协同性不够，人才服务部门间存在信息壁垒。
　　一方面，尽管中央已出台纲领性文件，并将留学生就业纳入国家统一就业政策体系，但地方在执行中仍然滞后。例如，部分欠发达地区既未设置海外人才专项通道，又缺乏对国际教育背景的兼容性评估机制，严格限定人才须毕业于国内“双一流”高校。另一方面，地方行政部门间缺少数据共享机制，教育、人社、税务等系统未实现信息互通，导致留学人才需重复向多个部门提交学历认证、社保记录等材料，服务周期被拉长。
　　第二，服务供给与实际需求匹配不够，长周期、个性化服务支持不足。
　　整体来看，我国的留学人才回国服务仍以普惠性为主，未能精准匹配区域性需求、新兴产业需求与个体发展需求。一是人才服务供给与产业升级节奏脱节。多数地方仍沿用“一刀切”的补贴模式，缺乏对于急需紧缺人才、一般紧缺人才和饱和人才的动态调整机制。留学人才政策仍是覆盖所有学历和专业的普惠性补贴，未向相关“卡脖子”领域的高端留学人才单独倾斜，缺乏针对性支持。
　　二是服务未能有效覆盖职业发展辅导、跨境科研合作等多种需求。例如，有的“留学人才就业服务平台”只提供基础岗位匹配服务，缺乏针对顶尖人才的定制化支持或国际项目对接服务。
　　三是工作人员服务能力相对滞后。部分承担涉外服务的行政人员因缺乏海外经历或年龄较大，对一些国际通用规则理解不足，无法根据现实情况及时做出回应，导致人才政策执行僵化、服务不精准、手续办理滞后等情况频出。
　　第三，人才回国服务“软环境”建设相对滞后，服务资源分布不均。
　　当前，全国多地先后建立人才管理改革试验区，但留学人才回国服务的“软环境”建设仍然滞后。以“高层次留学人才创新创业服务团”为例，仅有少数地区的服务团明确为留学归国人才及其家庭成员提供服务，多数城市和地区的留学人才创新创业服务团几乎不涉及指导留学归国人才配偶就业、子女入学等关键问题。此外，区域间资源分布不均加剧了人才生态的失衡，长三角、粤港澳大湾区集聚了全国近40%的留学创业园，而中西部地区留创园数量少、孵化能力较弱，这进一步拉大了区域间留学人才的发展差距。
　　三、有关优化服务工作的思考建议
　　第一，构建央地协同联动的弹性引才用才机制。
　　一是强化中央统筹下的地方自主权。建议由人力资源和社会保障部牵头制订“差异化留学人才引进指导目录”，指导地方政府依据区域优势产业定位和实际发展情况动态调整引进标准。例如，西部地区需破除“本科唯双一流”“唯国际高等教育研究机构（QS）排名”等院校层级桎梏，接受多元化本土化的评价体系，如软科中国大学排名等；东部发达地区需重点倾斜STEM（科学、技术、工程和数学）领域。同时，引入第三方效能评估。委托权威机构定期对地方的人才引进政策开展综合评估，谨防政策套利。评估指标体系可涵盖“人才贡献率”“政策兑现时效性”“产才匹配度”等维度，对评估结果优异地区，给予其中央财政奖励。
　　二是推行“一站式”极简人才服务模式。整合公安、人社、科技、教育、市场监管等部门职能，构建可全国认证的个人“留学人才服务码”。人才凭码可在线办理高频事项，最大程度避免证明材料重复提交，压缩审批时间。在人才服务队伍方面，建议县级及以上人才服务部门尽可能配备具备海外相关留学、工作经历的工作人员，或有工作人员通过相关涉外服务能力考核。同时，可在一些频繁对接留学人才的县级政府设立“中青年涉外服务顾问”，遴选45岁以下归国人才参与政策咨询与流程优化工作，确保服务团队深度理解留学群体特殊需求，提供精准高效服务。
　　第二，构建留学人才分层服务体系，推行紧缺人才清单动态预警。
　　一是建立“金字塔型”留学人才分类服务体系。针对顶尖人才，如战略科学家、一流科技领军人才和创业团队，设立“归国直通车”，为其配备服务专员，主动提供实验室定制化筹建、跨国团队自主聘用等服务，并适当提高科研成果转化收益分配比例；针对塔身人才，如创业人才和青年科技人才，在经过充分市场调研情况下，为其创业创新项目提供对接产业园区、匹配启动资金、纳入政府采购优先目录等服务，最大程度提升其创业创新积极性和持续性；针对塔基人才，如一般留学人员和职业型人才，依托“留学e网通”App，开发“技能—岗位”智能匹配系统，对入职专精特新企业的留学人才给予其定期薪酬补贴。
　　二是动态调整重点支持领域人才清单。建议在充分吸纳我国国有和民营企业诉求基础上，由科技、教育主管部门每年联合发布“留学人才紧缺领域预警清单”，建立“国家需求—产业需求—人才供给”实时响应机制。例如，若清单显示量子计算领域人才缺口超30%，则可迅速启动增设专项专业奖学金支持相关人员赴外学习、定向增加相关领域海外招聘场次等政策。
　　第三，健全留学人才需求双线调研机制，并及时闭环校准。
　　构建“双线并行”需求调研机制。线上通过在“国家留学人才就业服务平台”嵌入大数据分析模块，实时监测人才求职偏好、薪资预期等多类指标；线下继续鼓励地方政府每两年举办一期“海归人才恳谈会”，将反馈意见集中到上级主管部门，由省级主管部门组织编制《留学人才发展年度蓝皮书》，并将之作为当地制定人才政策的官方依据。在此基础上，逐步完善建立人才需求的闭环更新机制。例如，在地方政府依据《留学人才发展年度蓝皮书》制定或调整人才政策后，定期回访政策落地成效与人才满意度，跟踪引才数量、人才留存率、岗位匹配度等关键指标，并据此迭代修订调研指标与政策措施，避免调研与决策“两张皮”，确保需求调研切实落实为政策实效。
　　第四，推行针对留学人才的柔性考核容错机制，引导提升认同感和归属感。
　　一是建立“柔性考核+尽力协助+容错免责”机制。对从事基础研究、成果转化周期长的留学人才，实行“5年厚积期”考核，期内不设论文、专利等量化指标，由同行专家进行全匿名评估。对创业失败的留学人才，经匿名审核认定非主观原因所致，可保留一定比例的前期补贴资金使用权，并优先推荐至产业链上下游企业任职。
　　二是创新“国家叙事+社群链接”价值认同路径。组织诸如“海归看中国”“中华纳百川”系列活动，邀请长期留学的回流人才参访贵州天眼、合肥量子实验室等重大工程，强化对国家战略的感性认知。支持成立“留学人才跨界创新联盟”，促进“人工智能+中医药”等跨领域协作，通过价值共创增强其归属感。
　　第五，建立多边协同的留学生“学术安全港”保护屏障。
　　为应对一些西方国家频繁调整签证及学术政策对中国留学生造成的系统性风险，建议及时建立“学术安全港”保护屏障。一方面，与香港、澳门以及美国周边或其他友好国家地区合作设立“过渡学术身份”，签署教育体系、学分和学位互认协议，允许突遭签证取消的留学生转入合作院校或实验室，尽量避免因政策突变而中断学业、损失学术积累，为受影响学生提供稳定的过渡缓冲。
　　另一方面，构建法律援助与风险预警双重防线。联合国际律师协会设立专项基金，为受歧视性政策影响或敏感专业的留学生提供跨境法律援助，重点针对“无实质证据的国安指控”“强制公开社交媒体”发起集体诉讼等。另外，可考虑由外交、教育主管部门共建留学政策动态评估平台，实时推送签证风险、院校合规性等数据，对高危院校及专业启动“红黄绿”三级预警。
　　（《新华智库研究》2026年第3期（总第13期），中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、劳动人事学院教授 刘松博；中国人民大学劳动人事学院博士研究生、通讯作者 黄子欣）