目录
　　一、托育服务需求量大，但入托率偏低
　　二、托育供需矛盾是托育率低的主要原因
　　（一）出台的政策不够完善，各地政策落实不到位
　　（二）当前育幼托育产业的统计分类和监测指标体系缺失
　　（三）托育机构从业人员较少，师资质量差
　　（四）托育服务供给和教学方式均呈现单一化
　　三、国家和地方层面支持托育服务发展的政策梳理
　　（一）国家层面的支持政策
　　（二）地方层面的支持政策
　　四、未来十年中国托育服务需求与投入估算
　　（一）未来十年中国托育服务需求将快速扩张
　　（二）未来十年中国托育服务建设投入估算
　　1.城镇地区
　　2.农村地区
　　五、托育政策激励生育的国际经验及启示
　　（一）托幼政策激励生育的国际经验
　　1.日本托幼政策激励生育的经验
　　（1）政府对儿童和托幼服务提供高额补贴
　　（2）鼓励市场主体与社会组织积极参与
　　（3）创新供给多种保育方式
　　（4）注重技术驱动智慧托育服务
　　2.法国托幼政策激励生育的经验
　　（1）提供完善的法律制度保障
　　（2）提供多门类、高水平的财政补贴
　　（3）制定科学合理的税收减免政策
　　（4）探索多元化、多种类的服务供给模式
　　3.瑞典托幼政策激励生育的经验
　　（1）提供富有吸引力的亲职假和生育津贴
　　（2）建立较为完善的立法和监督体系
　　（3）开展形式多样和质优价廉的托幼服务
　　（二）发达国家发展托育服务的经验对我国的启示
　　1.制定和完善育儿假政策，缓解父母照护压力
　　2.加大国家资金支持力度，减轻家庭经济负担
　　六、为有效增加普惠性托育服务供给的建议思考
　　（一）做好托育服务建设投入的前期规划和编制准备工作
　　（二）通过优化税收政策降低育儿成本
　　（三）更好发挥社会力量、机关企事业单位和其他公办机构作用
　　（四）注重能力建设，实现从业人员队伍“大而有序”“质量并重”
　　七、结语
　　参考文献
　　 
　　 
　　2022年1月20日，在国家卫健委例行新闻发布会上，国家卫健委人口家庭司副司长杨金瑞介绍，近年来我国出生人口持续走低，是年轻人婚育观念改变、生养育成本偏高等多重因素影响的结果。随着经济社会发展，居高不下的生育养育教育成本加大了年轻人的生育顾虑。相关配套支持政策不太衔接，托育等公共服务不太健全，让许多年轻人在生育问题上犹豫不决、望而却步。
　　本文从“发展惠普托育”这一角度切入，梳理国家地方发布的关于托育服务的政策，借鉴发达国家发展托育服务的高效举措，搜集各方专家对于“发展惠普托育，提高人口生育意愿”这一话题的分析与建议，以供参阅。
　　一、托育服务需求量大，但入托率偏低
　　托育服务指半岁到3岁的婴幼儿不再由家里老人或者专职爸爸、专职妈妈来带，而是进入社会化的育幼服务机构，这是随着我国人口发展进程以及家庭养育观念变化出现的一项新事物。
　　目前，我国对于3岁以下婴幼儿的托育需求量庞大。三大原因促成了这一需求。
　　一是长辈年老无力照料孩童。根据iiMedia(艾媒咨询)对中国家庭婴幼儿照护方式的调查，2019年，中国家庭中选择由家中祖辈来照护孩童的家庭占49.60%。但受我国20世纪80年代优生优育和一胎政策的影响，使得女性的平均初育年龄不断升高，截至2020年，我国女性初育年龄增至29.13岁，这也间接导致了现代年轻人与父母之间的年龄差距不断增大。随之带来的是越来越高的60岁以上老人人口占比，老龄化情况不容忽视。在现代女性达到平均初育年龄时，长辈已经年老，难以胜任需要耗费大量体力的育儿工作。
　　二是专业育婴师数量少。近年来，新闻中频频出现“保姆虐童”等社会事件的报道，爱子心切的家长对于聘请保姆一事抱有较谨慎的态度。而目前市面上，真正持有“育婴师”工作资格的专业人员全国范围内仅有15万，但我国这三年（2018-2020年）内出生的孩童却为4188万，形成较大缺口，这就导致部分家长只能选择并不具备专业育儿知识的普通家政人员进行婴幼儿托育，这在一定程度上存在对婴幼儿造成伤害的隐患。据iiMedia对中国家庭雇佣育婴师意愿的调查来看，2020年，有45.6%的中国家庭并不愿意雇佣育婴师。
　　三是现代女性观念转变，希望能将更多时间放在工作中。随着我国经济社会发展、女性文化教育水平的提高及人们思想观念的更新，国内育儿观念有所变化，转变了传统女主内男主外的观念，随之，女性的就业率也就有所增长，这也将伴随着托育需求的增长。2015-2019年，中国女性就业人员占比呈波动上升的态势且均大于《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》中所要求的40%的占比。
　　然而近年来我国婴幼儿入托率偏低。2017年-2020年，我国3岁以下婴幼儿入托率自4.10%涨至5.50%，3年内该比率涨幅较小。2021我国4200万个3岁以下婴幼儿的入托率为5.5%，与国际水平相差甚远，甚至较为落后。
　　二、托育供需矛盾是托育率低的主要原因
　　目前，我国入托率与实际需求的矛盾主要为供应服务的“配套设施”跟不上市场需求。具体体现在以下四个方面。
　　（一）出台的政策不够完善，各地政策落实不到位
　　近年来，尽管国家已经出台了一系列鼓励生育、优化托育、规范机构的政策，但是各地对这些政策的落实却还存在着延迟。从人员要求来说，目前出台的政策虽然要求对托育机构的从业人员进行定期培训，但是没有具体的证书来筛选从业人员，导致从事相关工作的门槛较低，人民群众对托育机构不信任，从而入托率低，并没有做到“幼有所育”；从设施要求来说，出台的政策还是仅考虑了妓基本、鼓重要的安全问题，但是随着居民生活质虽的不断提高，大多数家庭更希望自己的孩子在机构中得到适合他们的智力练习、课外活动、营养摄入等服务；从入托价格来说，国家没有明确出台相关的政策来约束该机构的收费情况，导致“托育”成为家庭经济负担，同时我国的普惠性托育服务尚未健全，使“入托”变得越来越难。
　　（二）当前育幼托育产业的统计分类和监测指标体系缺失
　　国家统计局至今已经发布了若干派生产业的统计标准来指导相关产业发展，其中与育幼托育产业相关的产业分类女以教育培训及相关产业统计分类（2020）》《生活性服务业统计分类（2019）》已经初成体系。目前育幼托育产业的统计标准还处于缺失状态。学者王砾悦、丛日玉基于《国民经济行业分类（2017）》，通过对相关产业的科学界定来确定分类范围，明确育幼托育产业的分类情况，发现对育幼托育产业的监测研究目前处于缺失状态，完善的监测指标体系也并没有建成。
　　（三）托育机构从业人员较少，师资质量差
　　有关调查研究表明，目前托育机构专业老师的缺口比较大，具体表现在：从业人员无标准、门槛低、专业性难以保障、培训不正规、年龄老化、薪酬待遇水平偏低等，相关行业的人才较为匾乏。虽然对于托育从业人员，我国已经出台了一系列政策标准要求，但要想在各个地方落实还存在很大的挑战与困难，这导致我国现在托育服务的师资队伍还存在较大的缺口，队伍质量也参差不齐。
　　（四）托育服务供给和教学方式均呈现单一化
　　付帅（2020）分析了武汉市的婴幼儿公共托育服务，发现该地的大多数托育机构都只提供孕妇生产期的护理服务和婴幼儿早期照料服务，有些私立托育机构甚至只提供简单的托管照料服务，其安全情况也得不到保障。鲜果容（2019）对M婴幼园进行调查研究，发现该婴幼园中老师与家长关于婴幼儿的交流，仅仅停留在通过微信告知孩子们吃饭睡觉的情况，并没有安排亲子课程等促进父母与婴儿的交流，使得父母与孩子之间有极大的可能会产生疏离感。崔秋晨（2019)研究了山东省枣庄市的公共托育服务，发现该服务一般都是口托服务，极少有机构可以满足家长临时托育、延时照料等服务需求，这使得“托育服务”不但没有减轻家长们的负担，还衍生了其他的问题。
　　三、国家和地方层面支持托育服务发展的政策梳理
　　发展普惠托育服务体系，解决“幼有所育”问题，有利于释放生育潜能。同时加强托育服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措。自2019年以来，从政策、资金支持到地方行动，我国托育服务工作正在积极展开。
　　（一）国家层面的支持政策
　　2012年5月，教育部办公厅发布《开展0-3岁儿童早期教育试点工作有关事项的通知》，要求将发展0-3岁儿童早期教育列入当地教育发展总规划。
　　2016年1月，中共中央、国务院发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，要求各地根据生育服务需求和人口变动情况，合理配置妇幼保健、儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求。引导和鼓励社会力量举办非营利性妇女儿童医院、普惠性托儿所和幼儿园等服务机构。
　　同年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，明确要求充分发挥市场机制作用，支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办农村留守儿童托管服务机构，财税部门要依法落实税费减免优惠政策。《教育部基础教育二司工作要点》指出要大力发展普惠性早期教育，推进国家早期教育改革发展试验区建设。
　　2019年5月，国家出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家卫健委人口家庭司司长杨文庄根据该政策的内容提到针对专业托育人才方面的需求则需要推动学历教育，建立健全托育相关专业专本科、高职院校培养体系的同时，加强在职培训，启动实施托育机构负责人和托育人员能力提升专项行动，逐步实现全员轮训。此外，建立完善保育师职业资格认证标准，使在托育行业服务的人才有更好的职业规划、发展前景、提升空间和薪酬待遇。
　　2019年10月份，国家发展改革委发布《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，在全国开展专项行动，增加3岁以下婴幼儿普惠性托育服务有效供给。其中四川省成都市是我国率先开展“支持社会力量发展普惠托育服务”专项行动的试点城市。近年来，成都的40个普惠托育试点项目共获得中央预算内资金支持2736万元，撬动社会投资近3亿元，带动提供普惠托位1万个，平均收费约每月3000元，远低于当地城镇居民月度人均可支配收入。
　　国家发展改革委2020-2021年下达中央预算内投资16亿元，支持建设16万个示范性托位。其中下达2021年中央预算内投资70亿元，支持养老和托育服务体系建设，包括新增的6万个示范性婴幼儿托位等。
　　2020年12月出台的《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》是一份针对3岁以下婴幼儿托育服务重要文件。《意见》就促进养老托育服务健康发展提出四个方面23项举措。
　　2021年3月公布的《中华人民共和国经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，发展托育服务体系，到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由目前的1.8个提高到4.5个，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供托育服务。国家指出支持150个城市新增示范性普惠托位50万个以上，意味着中国有四分之一的城市需要平分这50万个托位。按照一个中大型托育机构有100个托位计算，需要有5000家示范型普惠托育机构。5000÷150≈34，意味着一个城市最少需要有34家示范型普惠托育机构。
　　2021年6月国家发展改革委等部门印发的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》进一步明确指出，“支持工业（产业）园区、用人单位等利用自有土地或设施新建、改扩建托育服务设施，普惠托位要向社会开放提供”。推动企业等用人单位参与提供托育服务，已成为当前和今后一段时期中国托育服务体系建设的重要内容。
　　2021年7月20日发布的《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中提出，作为提振“三孩”生育意愿的配套举措，发展普惠托育服务体系，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构。
　　2021年9月底，在《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》中再次明确支持发展普惠托育服务，鼓励支持企事业单位和社会组织、社区等提供普惠托育和婴幼儿照护服务。
　　（二）地方层面的支持政策
　　除了国家层面上，地方政府也在相继重视婴幼儿托育服务市场。总体来看，近年来从国家到社会各界对促进婴幼儿照护服务发展已形成共识，婴幼儿照护服务的政策法规、标准规范、服务供给体系正在构建，希望带动社会力量积极参与，有效激发市场活力。目前，从各地的支持举措来看，主要通过减免物业租金、加大人员培训、给予建设运营补贴、加强示范项目建设等方式，加快构建托育服务体系。
　　2020年起，福建省连续两年把婴幼儿照护服务试点列入省委省政府为民办实事项目，探索普惠性托育，为千家万户提供了带娃新选择。为了有更多规范的普惠性托育机构能够为千家万户解决带娃难题，2020年底，福建省卫健委发布了《福建省托育机构设置标准》和《福建省托育机构管理规范实施办法》，对托育机构的场地要求、硬件设施、医护条件、师生比例、机构规模等方面作出了详细的规定，引导托育机构往专业化、规范化方向发展。
　　北京市发布《关于明确托育机构食品经营许可证有关事项的通知》和《关于做好托育机构卫生评价工作的通知》，对“十四五”时期本北京市千人口托位数指标进行分解。明确要加大托育行业政策法规和标准规范体系建设，致力为托育事业发展提供有利的政策支持。
　　江苏省发布《关于促进养老托育服务高质量发展的实施意见》，提出5方面23条落实措施、38项重点任务清单，包括健全养老托育服务科学规划体系、优化养老托育服务有效供给体系、完善养老托育服务支持政策体系、形成养老托育服务创新融合发展格局、落实各级政府主体责任、形成 服务“一老一小 ”工作合力等。
　　海南省发布了《促进养老托育服务健康发展实施方案》，提出了到2025年底，全省公立型和普惠性婴幼儿在托覆盖率不低于30%，其中公立型婴幼儿照护服务机构在托婴幼儿占比原则上不低于10%。
　　上海市以托幼一体化发展普惠教育，早在2018年就开始在全国率先构建托育服务体系，现已基本实现了全市街镇普惠性托育机构全覆盖。记者了解到，上海市目前已有571所托幼一体幼儿园，社会力量举办的托育机构300所，托儿所、早教中心等46所，共计提供3.4万个托额，已基本实现了全市街镇普惠性托育机构全覆盖。上海市教委主任王平在今年10月5日举办的2021上海民生访谈中表示，上海今年争取新增150所托幼一体幼儿园，明年再增加200所。
　　天津市发布的《天津市人口发展“十四五”规划》要求，规模在1万人以上的新建小区配建幼儿园时，按照不少于4托位/千人的标准同步配建托育设施。并鼓励有条件的公办、民办幼儿园开设托班，招收2-3岁的幼儿。支持党政机关、社会组织及大型企事业单位等青年职工密集的用人单位，采取单独或联合购买服务的方式，在工作场所或就近为职工提供福利性托育服务。力争到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。
　　河北省发布的《关于加强生活服务业技工教育和职业培训的实施方案》明确将婴幼儿保教师纳入《河北省职业技能培训职业（工种）目录》第二类，列为急需紧缺职业，为开展职业培训提供依据，为婴幼儿照护安全保驾护航。
　　黑龙江发布的《黑龙江省“十四五”促进养老托育服务健康发展实施方案》要求到2025年，建立覆盖城乡的养老服务体系和3岁以下婴幼儿照护服务体系。全面推行“托幼一体化”服务发展模式，支持学前教育机构等通过新建、改扩建等方式提供托育服务。
　　湖北省是中部地区首个启动有关幼儿托育工作的地方规范和标准的省份。《关于促进养老托育服务高质量发展的实施意见》对湖北省内托育机构选址、供餐、安全、人员配置等都提出具体细致的要求。同时，湖北省育婴行业协会托育早教专业委员会也将正式启动并成为推广湖北省托育早教相关地方标准的有力抓手。
　　四川省颁布的《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》明确指出要推动建立健全促进3岁以下婴幼儿托育服务发展的政策体系、标准规范体系和服务供给体系，鼓励多方参与托育服务，推动标准规范体系建设，并明确提出2020年初步建立婴幼儿托育服务政策法规和标准规范体系，初步形成婴幼儿托育服务体系，明显提高婴幼儿托育服务水平。
　　为助力省内普惠性托育机构服务能力和水平提升，陕西省财政厅2021年新增资金500万元，采取以奖代补的方式，对省内126家优秀普惠性托育机构进行奖补。据悉，奖补资金主要用于普惠性托育机构的场地租赁、设施改造、设备购置，以及人员培养等方面。
　　四、未来十年中国托育服务需求与投入估算
　　当前，中国托育服务需求仍然非常迫切，总体短缺状况仍未扭转，未来十年仍需继续加大托育服务尤其是普惠性托育服务供给。国务院发展研究中心社会发展研究部研究员佘宇对未来十年中国托育服务的需求与投入做出了估算。
　　（一）未来十年中国托育服务需求将快速扩张
　　2019年全国人口监测和家庭发展抽样调查显示，中国总体入托率为5.6%。而2014年经合组织33个国家3岁以下婴幼儿的平均入托率为34%。2021年3月印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数从2020年的1.8个增加至2025年的4.5个”和“支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，新增示范性普惠托位50万个以上”目标要求。基于不同发展水平下的地区入托情况和中国托育服务发展的资源布局规划，可对2025年和2030年的托位数及入托率进行估算。
　　2025年全国托位数将达到627.5万个，在2020年基础上增加488万个；3岁以下婴幼儿入托率将达到14.1%；新增示范性普惠托位的占比将达到8%。
　　2030年全国人口总数预计为13.7亿人，3岁以下婴幼儿总数预计为3343万人（城镇2354万人，乡村989万人）。如果期望达到经合组织国家2014年34%的平均入托率水平，则托位数需要达到1136.6万个（城镇800.3万个，乡村336.3万个），在2020年基础上增加997.1万个，千人托位数目标也将进一步从4.5个提高至8.3个。考虑到现有托位（即2020年的139.5万个）主要集中在城镇，需要增加的997.1万个托位，将有336.3万个分布在乡村，而分布在城镇的约为660.8万个。届时，如要保持2025年新增示范性普惠托位8%的占比，新增示范性普惠托位数需要达到90.9万个，在2025年50万个基础上再增加40.9万个。 
　　（二）未来十年中国托育服务建设投入估算
　　2019年10月，国家发展改革委、国家卫生健康委印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，提出“采取补助的方式，对于承担一定指导功能的示范性托育服务机构、社区托育服务设施，中央预算内投资按每个新增托位给予1万元的补助”。2021年6月，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（以下简称《实施方案》），再次强调“普惠托育服务专项行动建设项目，采取定额补助的方式，按每个新增托位1万元的标准给予支持”。据此，2030年仅新增示范性普惠托位的补助总额将达到90.9亿元。
　　从实地调查情况看，不同地区、不同规模、不同类型的托育服务，其建设成本存在较大差异。以下按照城镇地区不同规模的机构式服务、农村地区不同类型的项目服务分别进行相关投入估算。
　　1.城镇地区
　　较大规模机构式：以江苏省南京市社区托育点为例，6个班、每班20人的规模，配套装修25万元（按5年分摊，每年5万元），房租及维护费用每年15万元，玩教具每年10万元，人员费用每年120万元（按20人，平均年工资支出6万元），每年的实际总支出约150万元，每个托位的平均成本为1.3万元。城镇新增的660.8万个托位可折算为5.5万个上述规模的社区托育点，按照平均每年新建5500个估算，到2030年，累计总投入为4537.5亿元。
　　较小规模机构式：以湖北省武汉市社区托育点为例，2个班、每班20人的规模，配足教职员工8人，场地月租金1.5万元（年租金合计18万元），教职员工月收入（含五险）约为6000元（年收入为7.8万元），一次性装修等投入43万元（按三年平摊，每年约15万元），前三年每年的投入大致为95.4万元，每个托位的平均成本约为2.4万元。城镇新增的660.8万个托位可折算为16.5万个上述规模的社区托育点，按照平均每年新建1.65万个估算，到2030年，累计总投入为8657亿元。
　　实地调研还发现，城镇地区单个社区托育点（托育机构）的班级数大多为3-10个，班级规模大多为15-20人。在班级规模相同的情况下，单个托育机构的班级数越多，每个托位的平均成本也就相对越低。此外，从每个托位的建设成本来看，西部地区整体比中部地区减少20%，而东部地区则整体比中部地区增加15%。
　　据此估算，东、中、西部城镇地区较小规模社区托育点（2个班、每班20人的规模）每个托位的平均成本依次为2.8万元、2.4万元和1.9万元，较大规模社区托育点（6个班、每班20人的规模）的依次为1.3万元、1.1万元和0.9万元；到2030年，全国平均看，城镇地区较小规模社区托育点的累计总投入大致为8657亿元，较大规模社区托育点的累计总投入大致为3945.6亿元。
　　2.农村地区
　　儿童活动中心：以中国-联合国儿童基金会贫困地区儿童早期综合发展项目为例，建设1个儿童活动中心，除了一次性投入7万元外（包括3万元的建设经费和4万元的当年运行和人员经费），此后每年至少还需投入4万元的运行和人员经费。按每个儿童活动中心可服务50个儿童，则乡村新增的336.3万个托位可折算为6.7万个儿童活动中心，按照平均每年新建6700个估算，到2030年，累计总投入为168.5亿元。
　　入户指导服务：以原国家卫生计生委宣传教育培训交流中心与国际救助儿童会（英国）联合开展的0-3岁婴幼儿早期发展项目为例，平均每人每年投入约500元。按照农村地区（乡村）336.3万个托位（对应到每个适龄儿童），平均每年增加33.6万个估算，到2030年，累计将有1848万人次接受入户指导服务，总投入约为92.4亿元。
　　五、托育政策激励生育的国际经验及启示
　　进入21世纪以来，瑞典、法国的生育率一直在全球保持高位态势，日本不仅有效遏制了生育率下滑趋势，而且保持了稳中有升的态势。以上三个国家在通过0-3岁托幼政策激励生育方面积累了丰富经验，如制定育儿假和生育补贴政策、持续提升托幼服务质量、探索政府主导下的多元服务供给模式、高度重视法律制度保障等。这些做法切实调动了家庭生育的积极性，为我国制定托幼政策、激励家庭生育提供了有益启示。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“完善人口生育支持政策体系研究”课题组总结出以下政策经验。
　　（一）托幼政策激励生育的国际经验
　　1.日本托幼政策激励生育的经验
　　近年来，日本实施了一系列人口激励政策，尤其是重视通过托幼服务政策激励生育，且政策激励成效逐步显现。据联合国经济和社会事务部（2019年）数据显示，日本在2000年至2020年期间的生育率一直稳定在1.37左右，预测2040年为1.49，2060年为1.59。从较长周期变化的趋势看，日本不仅有效遏制了生育率持续下滑的趋势，而且处于稳中有升的态势。其主要经验如下：
　　（1）政府对儿童和托幼服务提供高额补贴
　　日本政府提供的儿童津贴自2007年起已经覆盖全国，且数额逐年提高。2017年安倍政府批准了一项有关免费学前教育的预算案，为扭转低生育率的局面迈出了关键一步。2019年日本开始实施“幼保无偿化”政策，将各类儿童照顾机构以及相关费用进行减免，托幼机构对3-5岁的全部儿童免费。同时，日本政府一直注重提高托幼服务机构的数量与质量，不断增加幼稚园、保育所与认定儿童园数量，同时通过提高行业待遇吸引更优秀的人才，进而提高服务的质量。可见，日本高质量的托育服务，切实释放了家庭的生育潜力。
　　（2）鼓励市场主体与社会组织积极参与
　　日本政府在托幼服务供给方面，推行的是政府主导和多元参与的模式。在各级政府发挥主导作用之外，鼓励市场主体与社会组织在提供托幼服务上扮演重要角色。如“企业主导型儿童照顾事业”就为本企业员工和附近的居民家庭，提供包括延长保育、夜间保育、周末保育、灵活保育等在内的多样化服务，其中约3/4的费用来源于国家补贴。社会组织提供的托幼服务更为具体，包括建立儿童照护小组、面向4个月内的婴幼儿开展家庭访问、由专业的保健师进行访问指导婴幼儿照顾问题等。可见，日本非政府层面细致入微的托幼服务，解决了多胎生育的后顾之忧。
　　（3）创新供给多种保育方式
　　日本地方政府向家庭提供包括家庭式、小规模、事业场所、居家访问式等多种保育方式。还提供帮助家庭为有效利用托育机构而开展的“利用者支援服务”，便于不同家庭交流的“地域育儿支援据点事业”，以及对家庭临时出现无法照顾儿童的临时托管、延长保育、生病儿童照顾服务等。同时开设了儿童福利审议会、儿童咨询所、母子健康综合支持中心等机构，提供托幼咨询与指导服务。地方政府创新供给多种保育方式，切实满足了多层次的家庭保育需求。
　　（4）注重技术驱动智慧托育服务
　　近年来，随着人工智能和数字技术的快速发展，日本非常重视将人工智能（AI）、物联网（IoT）等信息技术（ICT）应用到3岁以下智慧托育服务体系。积极实施区域IoT实施路线图，将物联网（IoT）普及到所有托育机构，并首次将人工智能等数字技术纳入到第四个应对低生育率的行动纲要（2020-2024年）中，强调要在婚姻和育儿中积极采用人工智能等数字技术。
　　2.法国托幼政策激励生育的经验
　　法国一直以来比较重视通过国家财政补贴和税收优惠政策冲减生育养育成本，构建了健全的托幼服务政策体系。法国着力增加O3岁幼儿照护和保育服务的提供，从烦琐的托幼照护中把育龄母亲“解放”出来，大大释放了生育潜力。自2000年至2015年，法国女性的平均生育率从1.76升为1.98，一直处于欧洲领先水平。其主要做法和经验如下。
　　（1）提供完善的法律制度保障
　　法国较早建立家庭法典，对幼儿及儿童看护领域从业人员的资质、行为规范进行立法。近几届政府更加重视男女两性在各领域的全面平等，以及家庭政策、儿童照看和教育政策的不断完善，为此陆续颁布了诸多育儿的带薪休假制度，包括父亲的出生假、陪产假制度等，以平衡家庭与工作需求。产假时长一般是根据生育胎次或同胎生育数量而有所差别。法国的带薪休假政策，让0-3岁儿童得到充分照顾，使父母在休假期间也可获得相应额度的补贴。同时从制度层面保障了男女平等、妇女生产后的职场回归等合法权益。可以说，法国的政策充分肯定了家庭的独特价值，通过提供托幼服务、经济补偿等，来维系家庭稳定，有效激发生育的积极性。
　　（2）提供多门类、高水平的财政补贴
　　法国对生育的财政补贴主要有家庭津贴（包括住房补贴、二胎补贴、多子女补贴等）、儿童补贴（包括生育津贴、幼儿补助、幼儿看护津贴、入学津贴等）、特殊家庭津贴（包括单亲家庭津贴、患儿父母津贴、残疾儿童教育津贴）等。每年接近4%的GDP通过各类育儿津贴和生育补助惠及几乎所有的中低收入家庭，育儿津贴申请资格依养育子女数及薪资收入而定。养育未满3岁的孩子给予为期3年的养育补助，每个孩子每个月可领取160欧元左右的津贴，给付金额会随子女数增加而递增，切实减轻了多胎的生育养育教育成本。
　　（3）制定科学合理的税收减免政策
　　法国明确提出家庭税赋标准，应取决于缴税能力而非收入水平，家庭开支尤其是与生养孩子有关的开支，应予以特别考虑从税基中扣除，规定对7岁以下儿童的托育费用给予大幅减免。应缴纳的收入所得税额为家庭总收入与家庭系数之比，家庭系数不同，同样的收入，单身人士和拥有孩子的家庭所缴纳的税费额度会存在较大差异。减免政策可适用于家庭聘用保姆的开支、企业为员工开办托儿所的开支等，旨在将社会财富进行二次分配，减轻生育养育孩子的家庭负担，破除多胎生育的“后顾之忧”。
　　（4）探索多元化、多种类的服务供给模式
　　法国的托幼体系比较完善，服务供给主体多元化，托育服务运营模式种类繁多，包括母亲助手之家、上门服务和娱乐中心等五类。绝大多数的幼儿园都是公立的，且实行免费制。家长可以根据自身时间安排、经济条件、个人偏好来选择不同形式的托幼服务。所有形式的托幼服务的提供与人员资质认定，均是依据国家出台统一的规定，从而保证从业人员的专业素质，保障儿童的合法权益。近年来，法国尤其注重智慧托育发展，不断满足家庭的智慧托育服务需求。
　　3.瑞典托幼政策激励生育的经验
　　1995年，瑞典的生育率处于1.5的超低水平，经过20年托幼服务政策激励生育等效应的持续释放，恢复到2015年的1.90较高水平，尽管2020年稍有下降为1.85，但总体上仍处于远高于1.5的高位水平。瑞典的生育率之所以恢复到较高水平，主要得益于瑞典不断完善的托幼服务政策在激励生育方面发挥了积极的作用。
　　（1）提供富有吸引力的亲职假和生育津贴
　　瑞典在托幼政策设计中，积极鼓励男性承担更多的家庭责任，向每个家庭提供480天的带薪育儿假，其中父亲和母亲必须各60天，不得转让，剩余假期可自由分配。育儿假期可以获得生育补贴，对于拥有工作的家庭，其中的390天为平时收入的80%，失业家庭每人每天可补贴180克朗。同时，对拥有第一、第二、第三位小孩的家庭分别实行税费递减制度，父母获得生育津贴和税费优惠政策冲减了大部分生育养育教育成本，切实降低了多胎生育家庭的经济负担。最新研究表明，瑞典科学的育儿假政策设计，对生育二孩激励效果显著，针对父母的生育津贴和税费优惠，对生育第三孩的决策影响很明显。
　　（2）建立较为完善的立法和监督体系
　　早在1975年，瑞典就颁布了关于托幼服务的相关法律《学前学校法》，明确规定地方政府有完善公立托幼体系的主体责任，托幼服务被纳入到基础学校教育体系中，由教育与学科部统一管理，托幼公共服务经费占到了教育经费的1/3。国家成立了学校监察局，专门负责监督地方政府所管理的儿童教育、保育机构的服务质量。目前84%的1-5岁幼儿在机构中接受照护和教育，50%以上的3岁以下幼儿进入托幼机构。瑞典育儿责任的社会化转型，保障了女性的基本就业和社会参与权，调动了生育多孩的积极性。
　　（3）开展形式多样和质优价廉的托幼服务
　　瑞典一直致力于建立收费合理、服务优质的托幼机构，将育儿的责任由家庭转向社会。托幼机构包括家庭托儿所、开放的学前教育和日间照顾中心等。家庭仅需要缴纳很低的费用就可以享受托幼服务，0-6岁儿童享受的儿童基金直接汇入托幼机构，托幼机构最高收费标准为每月不超过1260克朗，多子女和低收入家庭还可享受减免政策。多种形式的辅助性托育福利，能有效满足在职父母对儿童公共托育的需求，支持双薪家庭中夫妻双方的就业和职业发展，形成家庭友好型生育环境。
　　（二）发达国家发展托育服务的经验对我国的启示
　　与上述三国通过托幼政策激励生育的实践经验相比，我国目前0-3岁托幼服务体系相对薄弱，托幼服务供给数量短缺和质量堪忧并存。因此，我国应积极借鉴托幼政策激励生育的国际经验，以完善托幼服务政策为重点，加快完善托幼服务政策体系，尽快扭转生育率明显偏低的被动局面。
　　1.制定和完善育儿假政策，缓解父母照护压力
　　立足我国国情，积极借鉴育儿假政策的国际经验，制定无性别的育儿假和不可转移的父亲假制度，使父母共同承担家庭育儿责任，保障女性就业和社会参与权。创新设计育儿假制度，建立育儿家庭父母弹性工作机制。对那些工作职责不允许长时间全职缺席的父母，允许通过减少工作时间的方式享受相应福利，切实缓解父母照护小孩的压力。重点落实好各类企业特别是民营企业的育儿假政策。
　　2.加大国家资金支持力度，减轻家庭经济负担
　　加快研究制订符合国情的与托幼相关的补贴制度，细化以托幼机构招收儿童数量为标准的补贴政策，加大家庭和托幼机构的资金补贴力度。增加国家财政对托幼服务机构的专项投入资金，建立动态的增长机制，扩大普惠性儿童补贴的覆盖面。制定科学合理的税收减免政策。建立普惠与特惠相结合的差异化婴幼儿照护财税金融支持政策体系，降低家庭的生育养育成本。
　　要明确中央和地方合理的托育服务建设投入分担比例。总体而言，中央预算内投资主要发挥引导和带动作用，地方各级政府需要履行好托育服务建设投入的主体责任。综合考虑各级经济社会发展水平和财政状况，建议农村地区儿童活动中心建设及运营、入户指导服务等投入主要由中央预算内投资承担。城镇地区社区托育点建设投入可按照《实施方案》确定的支持标准，中央预算内投资原则上按照东、中、西部地区（含享受中、西部政策地区）分别不超过平均总投资的30%、60%和80%的比例进行补助。
　　六、为有效增加普惠性托育服务供给的建议思考
　　为更好满足人民群众不断扩大的托育服务需求，如期实现既定政策目标，需要积极推动建设投入尽快落地，有效增加普惠性托育服务供给。相关思考和建议如下。
　　（一）做好托育服务建设投入的前期规划和编制准备工作
　　按照国家提出的每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数的指标要求，以及《实施方案》提出的建设任务，充分考虑各地国土空间规划、服务人口和半径等情况，通过新建、改扩建等多种方式，统筹托育服务设施数量、规模和布局，构建公办机构示范指导、普惠性机构基本保障、非普惠性机构多元补充的托育服务基本格局。特别是要注重补齐设施建设短板，有效解决重点区域、重点人群的托育服务供需矛盾。
　　同时加快完善托幼法律制度，切实规范从业行为。在婴幼儿照护服务、公共托幼体系建设、托幼机构监管、父母带薪休假、提供育儿津贴等方面，推进法律的“立改废释”工作。加快在细化育儿假的时长及使用方法、增加生育家庭和托幼服务机构补贴等方面的立法工作。加快修订和出台相关劳动法规，保障生育期间和生育后女性职工的就业权益，减轻女性职业发展压力，增强生育意愿。加快出台对幼儿及儿童看护的从业人员资质和从业行为的法律规范和实施细则。加快制定对托幼从业机构的资质、场地、卫生条件等的法律规范和实施细则。
　　（二）通过优化税收政策降低育儿成本
　　中国人口学会会长翟振武在接受采访时提出的需要着重改进的两个问题：提升0~3岁的入托率和降低抚养直接成本，比如实行个人所得税的教育减免等，通过优化税收政策降低育儿成本。
　　（三）更好发挥社会力量、机关企事业单位和其他公办机构作用
　　托育服务建设投入的筹资渠道并不限于中央预算内投资和地方财政，社会力量、机关企事业单位和其他公办机构都可以作为有力的支持者和参与者。更好发挥政府投入引领和带动社会投入的作用，关键是要进一步疏解社会力量进入托育服务市场的堵点和难点，采取公建民营、民办公助、购买服务等方式，鼓励和支持社会力量参与推动托育服务设施建设和运营，并依托社区提供普惠性托育服务。建议通过财政补贴、税费减免、水电气等优惠和场地、设施、部位改造等方面的支持，以及盘活闲置资产、适当降低准入门槛（消防、场地面积、楼层等）等多种方式，切实减轻机构选址难、运营成本高、风险责任大等突出问题。此外，无论是支持工业（产业）园区、用人单位等利用自有土地或设施，以单独或联合共同举办的方式建设托育服务设施，还是鼓励依托社区、幼儿园、妇幼保健机构等建设托育服务设施，也都有助于缓解政府财政投入压力，拓宽普惠性托育服务供给渠道。
　　（四）注重能力建设，实现从业人员队伍“大而有序”“质量并重”
　　托育服务建设投入需要“硬”“软”结合，除了设施建设外，还要注重从业人员培训、家庭科学育儿咨询指导服务等方面内容。建议依托妇幼保健、公共卫生、学前教育、儿童保护、社区工作、计生、妇联等领域的基层队伍实现资源共建共享，鼓励行业协会、社会组织和专业智库研制托育服务从业人员培训课程指导标准，依托公办托育服务机构和承担指导功能的示范性、综合行托育服务中心，实行托育机构负责人、从业人员定期培训和全员轮训制度，加强相关业务指导。考虑到家庭照料仍将是主要抚育模式，要发挥卫生健康、教育等部门的专业优势和资源优势，以及公办托育服务机构的示范性和指导性作用，开发婴幼儿养育课程、父母课堂等，建设家庭科学育儿指导服务队伍，多形式、多渠道深入家庭开展宣传和指导服务，提高家庭科学育儿水平，改善家庭育儿理念和能力，巩固家庭育幼基础地位。
　　七、结语
　　中国的总和生育率在20世纪90年代就已低于2.1，近年来出生人口数量呈下降趋势。结合2021年最新数据可知，出生人口数量已连续五年下降。在当前和未来一段时期，我国应积极借鉴托幼政策激励生育的国际经验，制定和完善育儿假政策，加大国家资金支持力度，健全托幼服务体系，加快完善托幼法律制度，尽快扭转生育率明显偏低的被动局面。
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