0—3岁是婴幼儿成长的重要时期，该阶段的照护服务质量既影响婴幼儿身心健康发展，也关乎每个家庭的幸福，还关系到国家托育服务政策的可持续发展。 家庭结构的小型化、家庭与职场的冲突，加之家庭对婴幼儿照护要求的精细化和对早期教育的重视，这些变化使家庭自负式照护模式不堪重负，家庭对社会托育服务需求迫切，然而，托育服务市场存在服务质量参差不齐、费用高昂、专业性难以保障、政府支持干预少等问，导致实际入托率很低。
　　社区作为婴幼儿生活的重要场所，具有地理位置便利、服务方式灵活、周边环境安全等优势，让其在熟悉的环境里接受照护服务，符合中国家庭的生活习惯和心理需求。嵌入式社区托育服务是指将托育设施和服务推进镶嵌到社区公共空间，深度融入社区环境的新型托育服务模式。嵌入式社区托育服务强调与社区环境的融合，以求为婴幼儿创造熟悉亲切的成长环境，缩短服务距离，为社区家庭提供家门口的托育安心服务。这种服务模式不仅方便家长接送，利于婴幼儿成长，还能有效整合社区各类资源，降低托育服务成本，实现普惠目标。更重要的是：该托育服务模式能够结合社区特点丰富服务内容，提供多样化托育服务形式，有助于满足更多家庭的不同需求。
　　随着国家人口发展战略的深入推进、“三孩政策”的全面落地，解决好婴幼儿托育服务问题已经成为新时期我国的重要民生和民心工程。为了推进、规范嵌入式社区托育设施和服务建设，2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委制定的《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，要求优先和重点提供急需紧缺服务，确保便捷可及、价格可承受、质量有保障，逐步补齐其他服务，到2027年在总结试点形成的经验做法和有效建设模式基础上，向其他各类城市和更多社区稳妥有序推开，逐步实现居民就近就便享有优质普惠公共服务。这为嵌入式社区托育服务发展提供了良好指引和发展路径。
　　一、发展社区嵌入式托育服务的现实基础
　　（一）政府对社区发展托育服务的期待
　　《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出要“支持在社区综合服务设施开辟空间用于‘一老一小’服务”“支持将各类房屋和设施用于发展养老托育，鼓励适当放宽最长租赁期限”。社区提供托育服务能较好地满足婴幼儿家庭对托育机构离家近、安全、可靠、方便的需求。
　　综合各地实践情况来看，社区托育主要有三种形式。一是整合、调配社会资源，发挥社区的依托作用。社区先收集居民的托育需求类型，再引入托育机构、志愿者服务团队等社会资源与之匹配，或者将需求信息提供给托育机构，社区以“中间人”的身份存在。二是利用社区自有资源，兴建托育点或托育机构，为社区及周边居民提供托育服务。社区利用闲置空间改建托育场所，在社区服务中心现有服务设施基础上新增托育服务功能，主要利用社区内部的人力、物力、财力。三是直接购买托育服务模式。一种是有条件的社区根据居民需求直接购买较为成熟的托育服务，社区有偿提供场地，居民承担托育费用;另一种是社区与托育机构建立合作关系，引入托育机构，免费或以一定折扣将闲置空间租给托育机构，实行普惠性托育，这样既能降低托育机构运营成本与风险，又能减轻家庭的经济压力。
　　《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》明确指出“要优先发展社区就业、养老、托育服务，大力发展社区服务业”“引导市场、社会力量发展社区托育、养老等服务业态”。实际上，有一些地区已经开展了社区托育服务实践探索，并取得了一些经验。例如:北京市提出打造“一刻钟”托育服务圈，加强社区托育服务设施建设;上海市利用社区综合服务设施，打造“嵌入式”的宝宝屋;云南省积极探索“托育机构+社区托育园”机制管理运营模式和“专业队伍+社区设施资源”托育服务模式。综合各地探索实践来看，合理调配社区托育服务资源，对解决社区托育服务总量缺口大、供需关系矛盾突出等问题具有一定的实践价值，也是在新时期社区服务转型升级的积极表现。
　　(二)婴幼儿家庭对发展社区嵌入式托育服务有现实诉求
　　当前，“双职工”家庭父母工作忙、育儿压力大是较为普遍的社会现象，尤其是对没有祖辈帮忙照料孩子的家庭而言，无人照料3岁以下婴幼儿已经成为其最大的烦恼，“无人照料”也成为很多家庭想生二孩、三孩又不敢生的重要因素之一。有研究表明，婴幼儿家长对托育服务的需求以全日托为主，最希望托育机构能在家庭住址附近，其次是在工作单位内或附近，收费以普惠性为主。社区作为广大家庭的聚集场所，提供托育服务可以让家长不出小区就能解决入托问题，具有就近、接送方便的地理优势。此外，由于生活在同一个社区，家庭之间往往存在一种“邻里效应”，婴幼儿家长更愿意相信、选择社区内或附近开办的托育机构。同时，家长看到同社区的其他家长的托育选择，也会产生从众心理。
　　二、社区嵌入式托育服务模式的运行机制
　　社区“嵌入式”托育模式是指充分发挥社区的依托作用，将外部托育服务资源、托育服务功能等嵌入社区情境中，再将家庭式托育点、公共服务设施等社区自有资源进行整合、协同，以满足社区内部及周边婴幼儿家庭的照护需求。
　　(一)宏观结构嵌入：打造社区“一站式”婴幼儿照护服务综合体
　　宏观结构嵌入指的是将社区托育服务资源嵌入。社区中，以社区为支点实现多主体、多功能的运作，以此满足婴幼儿家庭多元化照护需求。发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导，并对确有照护困难的家庭提供必要的服务。从实际操作和可推广性来看，无论是为家庭直接提供还是引入。科学养育指导服务与托育服务，都需要发挥社区的依托作用，即体现社区在社会网络中的联结性作用。打造社区“一站式”婴幼儿照护服务综合体，符合“社会照护服务资源—社区—婴幼儿家庭”的嵌入逻辑。社区嵌入式托育服务不能只是单纯地引入一家。托育服务机构，还要实现婴幼儿家庭教养指导服务、卫生保健资源等各类服务资源的整合和社会化服务。的嵌入，其目标在于打造一个共建、共享的婴幼儿照护服务圈，让婴幼儿家长能便捷地获得社会支持和照护服务，这样的社区托育大致可以分为四种方式。一是自建自营式，即社区根据托育机构建设规范与要求，自建托育服务机构，成立婴幼儿照护服务社区中心，为社区内婴幼儿家庭提供照护服务和家庭教养指导服务。二是直接购买式，即社区根据婴幼儿家庭的需求，直接购买较为成熟的托育服务模式，引进托育服务，目前这种模式在福建省厦门市已有成熟做法。三是自建民营式，社区利用社区生活服务中心、社区闲置用房、生活照料类设施，自建托育机构，以招标的形式委托托育服务机构运营。四是合作普惠式，即社区为托育机构免费提供场地，或以减免租金的形式由托育机构自建自营，为社区内和附近的婴幼儿家庭提供普惠性托育服务。这种社区。“一站式”婴幼儿照护服务综合体既强调地方政府、高校、妇幼保健院、婴幼儿托育机构、早期教育机构、幼儿园等主体的责任分工，又关注不同公共服务资源的引入，充分发挥社区作为社会生活共同体的作用。
　　(二)微观关系嵌入：构建邻里和睦、互惠互利的信任关系
　　微观关系嵌入主要关注社区内部资源与外部资源之间的信任与互惠关系，即外部资源的嵌入及功能的发挥不能以影响或破坏社区邻里和睦关系为代价。社区“一站式”婴幼儿照护服务综合体的打造不仅需要政府和社区在人力、物力、财力等方面的支持，还需要通过租赁、合营等多种方式，与营养配餐、家政服务、医疗康复、儿童玩具、早教机构等上下游企业或机构形成合作关系，既为社区内婴幼儿家庭提供增值性服务，又能够带来一定程度的资金收入，从而推动社区“一站式”婴幼儿照护服务综合体的可持续性建设与发展。因此，在微观层面，对外，社区需要处理好与上级政府、社会资源的互惠互利关系;对内，要积极为婴幼儿家庭提供增值性服务，切实提升其社会获得感，逐步建立和睦的信任关系。在对外关系的处理上，无论“一站式”婴幼儿照护服务综合体采取何种方式运作，或引入或购买或合作或自建，在建设之初都需要全面考虑退出机制的建设及运营过程中可能存在的问题或隐患。例如，社区以减免租金的形式吸引某托育机构进驻社区，针对后期托育机构经营管理不善，倒闭或注销，可能产生的系列后续问题，需要提前商定，要明确双方的职责与分工。在对社区内部的关系处理上，一是社区要处理好与当下正在发展的“家庭式”托育点的关系，可以将社区内“家庭式”托育点纳入服务综合体中，与其和睦共存，以为社区内婴幼儿家庭提供不同类型的服务。二是要协调好社区内托育机构与其他居民的邻里关系。由于托育机构需要用到社区内公用生活服务设施，需要协调好与养老服务和居民日常生活之间的关系。此外，托育机构还可能存在由一些因婴幼儿啼哭、活动的声音引发的意见或投诉问题，这都需要社区提前向居民做好解释、沟通工作。
　　<!--[if !supportLists]-->三、<!--[endif]-->社区嵌入式托育服务的实践范例
　　浙江省杭州市开办“陪爸妈上班”----产业园区嵌入式普惠托育机构，不仅满足了园区职工的托育需求，而且对于促进企业良性发展、带动地方经济社会进步等方面都发挥了积极作用，形成了一些值得推广借鉴的实践经验。
　　1.消除土地政策制约，鼓励利用现有存量建筑临时改变建筑使用功能。在试点中规定，对使用工业生产配套服务设施用地的嵌入式机构，无需进行临时房屋用途改变；对确需使用工业用地的，经相关部门论证后，在保持土地性质不变的情况下按临时改变房屋用途办理相关手续。
　　2.合理调整标准规范，在达到准办标准和消防技术规范的前提下，适当放宽一般性教育建筑标准。现行托儿所、幼儿园建筑设计规范要求，四个班级及以上托儿所、幼儿园建筑应独立设置。对于多数产业园区，新增托育机构很难满足这一要求。杭州市在试点中，对于确实难以独立设置的幼儿园和托育机构，通过改建设立完全独立的出入口等方式，来达到基本相同的安全规范要求。再如，在日照难以满足现行标准的情况下，通过增加户外场地和延长户外活动时间等方式加以弥补。
　　3.拓展规划布局范围，改变现行的仅在居住区进行布局的规划模式，将幼儿园（含托育）同步嵌入产业园区的规划布局中。杭州市提出，在规模超过1万人及以上的产业园区同步规划教育和托育配套用地，用于改建或新建幼儿园（含托育），以缓解产业园区托育资源的供求矛盾。
　　4.明确卫生健康部门管理职能，发挥妇幼保健队伍对3岁以下婴幼儿托育的专业指导作用。考虑到3岁以下婴幼儿与3岁以上儿童生长发育特征和养育服务需求的差异性，依托妇幼保健体系，通过提供婴幼儿膳食指南、参与制定托班教程、开展保育人员培训等方式，提高幼儿园托班的科学养育能力。
　　5.有效整合教育资源，打通学前和托育通道。在师资上，对公办嵌入式幼儿园托班的师资，区、县（市）编制部门在编制总量内科学核定其教职工编制；对民办嵌入式幼儿园托班，按照相应等级幼儿园要求保障教职工的薪酬待遇。在经费上，将产业园区嵌入式幼儿园托班纳入学前教育经费给予财政补贴；对新开办的嵌入式幼儿园托班，市级财政按每班4万元给予区、县（市）一次性开班补助。
　　6.落实完善各项支持政策，加大对嵌入式托育机构税费减免力度。在增值税、契税、房产税和教育附加费等社区家庭服务业税费优惠政策之外，给予土地年收益金和教育附加费减免。对机构用电、用水、用气实行分表计量或根据产业园区用电进行配比计量。
　　7.由企业提供场地、投资建设、配备维护设施设备。首家产业园区嵌入式幼儿园采用“园（产业园区）中园（幼儿园）”的设计，将企业原有办公楼的展厅、接待室及户外场地等空间改建为幼儿园，建成后交付地方教育部门。场地成本是托育机构建设运营的重要成本之一，通过园区企业提供场地，大大降低了托育服务的供给成本，这为适中的普惠服务价格制定奠定了良好的基础。首家产业园区嵌入式幼儿园面向2-3岁幼儿开设托班，托班收费参照幼儿园保育费标准上浮40%，远低于市场化托育服务收费标准。
　　8.由教育部门纳入公办园系列、配备师资、统一运营管理。从业人员的素质水平是决定托育服务质量的关键要素。当前，托育行业职业吸引力不强、社会认可度普遍不高，从业人员流动性较大，成为阻碍托育服务质量提升的痛点。在试点中，杭州市将产业园区嵌入式幼儿园（含托育）纳入教育部门统一运营管理，对于稳定从业人员队伍、确保托育服务质量提供了保障。
　　9.按照“谁投资谁受益”的原则，优先照顾企业员工子女入园。园区嵌入式幼儿园通过实现企业职工子女“陪爸妈上班”，大大提高了托育服务的便捷性。目前园区嵌入式托育服务供不应求，提供的托位数量依然无法完全满足企业员工需求。
　　四、当前社区嵌入式托育服务存在的问题
　　（一）质量监管评估配套措施不完善
　　目前，社区嵌入式普惠托育服务尚处于起步阶段，服务质量监管评估方面的相关配套措施还不完善，具体体现在：一是政府监管部门职责不清晰，存在多头管理的问题，缺乏专门的管理部门和明确的管理办法；二是监管主体单一，缺乏多样化的社会组织机构，进行社会化监督；三是服务质量评估机制有待完善，关于具体的评估标准、办法、评估内容等还需要进一步修订和改善；四是服务质量的信息披露和反馈机制有待建立，无法根据家长对婴幼儿的托育服务需求作出快速及时反应。
　　（二）托育机构与社区管理间摩擦冲突
　　在社区引入社会力量或市场化路径的探索下，社区托育服务中心主要有两种运营模式：第一种是以政府为主导，由社区负责运营管理；第二种是以托育服务机构为主体，进行自我运营、自我管理，接受政府监督。以照护服务机构自身为主运营下的嵌入式普惠托育点、以政府包揽为主运作下的社区，二者可能会因管理理念、工作方式、服务要求的不同，而产生某种程度上的分歧、摩擦甚至冲突。社区管理体系尚未理顺，供需关系协调存在困难，各主体难以在社区服务体系中形成合力。因此，如何协调社区管理者、托育服务机构负责人、社区居民间的关系，也是社区嵌入式普惠托育模式面临的一大挑战。
　　（三）对社区内外部资源依赖性较高
　　目前，在土地资源方面，社区嵌入式普惠托育服务点主要是由社区免费提供的闲置用房改建而成；在人力资源方面，社区管理人员、社区工作者、社区内的志愿者团体提供了一定的人力支持；在医疗资源方面，更多依赖社区卫生服务中心或社区周边的医院；在资金方面，政府前期投入的专项资金是社区普惠托育服务机构发展的有力保障。社区各方面的资源支持既是嵌入式普惠托育服务机构运营发展的一大优势，也是其拓展发展空间的一大威胁。社区内外部资源供给的不充足会在一定程度上制约社区嵌入式普惠托育服务机构的发展，如随着服务对象的增多，室内外活动空间和功能需求也会逐步增大，建设初期依赖的社区公共资源有限，无法满足其可持续发展的需求。
　　（四）嵌入式社区托育服务形式较为单一，供需存错位
　　理论上，婴幼儿托育服务需求包括基本照护、普惠性托育以及个性化托育三个层次。基本照护是父母由于工作繁忙等原因没有时间和精力照看孩子而产生的照护需求；普惠性托育是指家长对托育服务质量和标准有一定要求，希望享有便利且价格适中的托育服务；个性化托育是指能满足和支持婴幼儿个性化兴趣和爱好发展的托育服务。当前，嵌入式社区托育提供的服务从内容上来说都属于基本照护服务或是基本照护服务的延伸服务，家长所期待的普惠性服务和个性化服务还有很多努力空间。家长对嵌入式社区托育服务的态度多是“打发时间”“有地方可去”“试试看”，认为服务形式“一直都这样”。这也侧面说明当前服务形式比较单一，且提供的服务和家长的需求之间契合度不高，与家长的期待还存在较大差距。
　　（五）嵌入式社区托育服务专业人才匮乏，专业度不高
　　当前，虽然城镇嵌入式社区托育服务机构的质量好于乡村，但从整体上看，嵌入式社区托育服务的专业化水平普遍不高。从调查数据分析，乡村嵌入式社区托育服务机构负责人中只有22%达到本科学历，78%是专科及以下学历；城镇情况则要好一些，有67%的负责人达到了本科水平。调查、访谈还发现，大部分负责人和教师都是经过短暂的培训之后就直接上岗，还有少部分教师没有经过任何的专业学习和训练，遇到问题多是通过现场上网查资料解决。这些都反映出当前社区托育服务机构专业人才短缺，以及专业化水平不高的现实。
　　五、进一步发展嵌入式社区托育的措施
　　（一）构建以政府为主导的多元筹资渠道。
　　社区嵌入式普惠托育服务的资金主要来源于家长收费、企业投资、政府补贴，筹资渠道相对单一，缺乏来自社会的公益资金，应构建多元化的资金筹集机制。首先，要增加政府财政投入，建立与地方政府的协调合作关系，制订社区托育服务发展计划，以便获得地方政府的长期经费资助。其次，政府应加大政策扶持力度，采用财政补贴、税收减免等方式吸引有资质的社会资本嵌入社区投资普惠性托育服务项目，打造社区普惠托育点，提供普惠可及的托育服务。最后，政府应积极引导企事业单位成立公益型基金会等组织，并定期开展公益捐助活动，使其参与到社区托育服务中，借助社会组织的力量，进而拓宽筹资渠道，完善婴幼儿社区托育服务的筹资机制，助力社区嵌入式普惠托育模式的发展。
　　（二）建立科学有效的质量监管和评估机制
　　社区嵌入式普惠托育服务的可持续发展，需要有相适配的服务质量监督管理和评估机制，作为重要的保障手段。首先，应明确政府的监管主体责任，梳理好政府各部门的职责权限，设立专门的政府监管部门，加强监管力度，从师资水平、服务标准、硬件设施等多方面，制定明确的托育服务行业准入机制或退出机制，并建立动态监测机制，规范嵌入式普惠托育服务机构的日常管理行为，并对其服务效果和效率进行评估。其次，完善社会监督评估机制，一方面要成立第三方监管机构，按照规定的评估内容、评估方法、评估反馈等对托育服务机构实施评估，最终以评估报告的形式向社会公布，并根据政策落实情况和托育服务质量执行严格的责任追究和惩戒机制；另一方面，充分利用现代化信息技术手段，建立综合性服务信息平台，收集有关嵌入式托育服务的反馈信息，发展“互联网+托育服务”的智慧托育新业态，并采用远程全面监控系统，实行服务委托人对托育服务机构管理的全过程监督，规范托育服务机构的运营和发展。
　　（三）发挥社区的依托作用，打造区域内托育服务共同体
　　婴幼儿家庭除托育服务外还有家庭教养指导、医疗保健等需求，因此，“一站式”婴幼儿照护服务综合体的打造需要充分发挥社区的链接作用，以社区为动力点推进区域性婴幼儿照护服务资源的整合。首先，社区要成立专门的托育服务部门，安排专人负责社区托育服务事务。其次，发挥社工或志愿服务的力量，面向妇幼保健机构、高校、社会招募有爱心、有婴幼儿照护服务经验的志愿者，参与到社区托育服务中。也可利用社区资源开展丰富多样的婴幼儿家庭教养活动、亲子活动等，宣传社区开展托育服务的意义与价值，营造和睦的邻里氛围。最后，社区要充分挖掘家庭资源，将社区内的“家庭式”托育点、照护服务资源都挖掘出来，为社区所用，促进社区与家庭、家庭与家庭之间的良性互动，建立信任关系。
　　(四)推动多方资源协同合作，引导托育机构向社区下沉
　　社区托育服务资源的供给水平直接决定着其发展的质量，因而要有效整合各种资源，提升多方参与社区托育服务的积极性，优化社区托育服务的供给结构，共同推动社区嵌入式普惠托育服务模式的发展。一方面完善政府支持体系，加大政策支持力度，通过购买公共服务、公办民营、民办公助等方式，引入优质服务资源渗透社区运营；或者通过降低准入门槛、简化行政程序、实行以奖代补、一次性扶持、税收减免等倾斜政策引导社会力量投资，鼓励有条件的社会组织或企事业单位主动承担社会责任，兴办社区嵌入式普惠型托育服务机构，提供质优价廉的保教一体化托育服务。另一方面，需明晰社区与嵌入式托育服务机构间的战略合作关系，最大限度地利用好社区的优势资源，可借鉴美国“父母即教师”项目的经验，动员社区内正式工作人员、有专业资质的育婴师或有经验的家长以“儿童早期教育指导资料包”的方式，协助社区托育服务机构为家长提供科学育儿指导。
　　(五）加快婴幼儿照护人才队伍建设，丰富婴幼儿照护服务资源
　　无论发展何种形式的社区嵌入式托育服务，科学、规范、标准的托育服务是核心，其中，专业化的托育服务人才更是关键所在。因此，在专业化人才的培养上，政府要鼓励地方高校开设婴幼儿照护服务相关专业，扩大人才培养规模，并给予一定的优惠政策和扶持措施，将学生吸引进来。在婴幼儿照护人才的培训上，要加紧研制系统完善的培养课程体系、考核指导体系，提升培训质量，避免“走过场”的培训与考核，切实提升婴幼儿托育人才培养质量。此外，还需丰富婴幼儿家庭教养指导资源，构建分工合理、职责明晰的婴幼儿家庭教养指导体系，既要明确对婴幼儿照护机构、早期教育机构、幼儿园等主体开展婴幼儿家庭教养指导服务的考核指标体系，又要合理调配家庭教养指导资源，为开展婴幼儿家庭教养指导服务的各主体提供支持，提高婴幼儿家庭教养指导工作质量，缓解当前婴幼儿家庭的养育压力。
　　（六）加大社区嵌入式普惠托育服务的宣传力度
　　社区嵌入式普惠托育模式不仅解决了社区居民的社会托育需求，更有利于社区公共服务网络的完善，值得进一步普及和推广。社区内及其周边居民是社区嵌入式普惠托育服务的广大受益群体，他们的普遍认可是发展社区嵌入式普惠托育模式的重要前提。因此，需要大力推行社区嵌入式普惠托育服务的宣传活动。一方面可以通过电视、广播、书刊、手册等传统媒介宣传介绍社区嵌入式普惠托育服务的特色优势、服务理念、内容和成功实践；另一方面，可以借助微信公众号、视频号、大众点评等新兴媒体增进社会对社区嵌入式普惠托育服务中心的了解，并可以通过这些平台选择和购买具体的服务内容。此外，还要充分发挥社区的作用，与托育服务机构合作开展一天免费全日托等不同形式的体验活动，让服务对象充分了解托育服务机构的服务信息，提高对社区嵌入式普惠托育模式的认识。
　　 
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