一、推行“通则式”村庄规划管理规定，实现规划管理全覆盖
　　随着城乡融合发展、区域协调发展的国家战略部署，以及国土空间规划体系的建立和监督实施，通则式村庄规划应运而生。它响应了《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》等政策文件精神，旨在提高村庄规划编制质量和实效。
　　2019年以来，国家、自然资源部多个文件明确要求编制乡村规划管理规定，实现规划管理全覆盖。尤其是2024年自然资源部、中央农村工作领导小组办公室印发的《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024）1号），对村庄规划编制实施提出了更为明确详细的要求，重点发展村庄可单独编制村庄规划，或多个村庄合并编制，其他村庄可制定“通则式”规划管理规定。“重点发展村庄”与“城郊融合类、聚集提升类、特色保护类、撤并搬迁类、保留改善类”五类村庄划分方式不同，更加强调村庄实际开发建设需求；村庄规划的编制范围由2019年20号文的“有条件、有需求”调整为“重点发展村庄”；同时文件突出编制村庄规划的可选择性，不编制村庄规划的乡村地区，可制定“通则式”规划管理规定，实现规划管理全覆盖。
　　“通则式”村庄规划是指在城镇开发边界外乡村地区实施的一种规划管理方式，它通过“约束指标+分区准入”的管制模式，为乡村地区开展各类开发建设活动、核发规划许可证提供重要依据。这种规划旨在深化乡村地区的规划管理，实现规划管理全覆盖，促进乡村振兴战略的有效实施。
　　通则式村庄规划主要包括“五线管控、四区准入、五类指引、一套图则”等内容，各地可通过“四表一图”形式实施管理，具体如下：
　　1.控制线传导
　　依据县乡级国土空间总体规划，传导落实基本控制线和其他空间控制线规模、布局及管控要求，包括永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护线、灾害风险控制线、村庄建设边界等。村庄建设边界应优先保障农村村民住宅和公用设施、公共服务设施用地需求，新增农民建房一般不在村庄建设边界外选址。
　　2.约束指标
　　传导上位规划划定的详细规划编制单元，落实国土空间开发保护量化指标，明确生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、村庄建设用地总规模、村庄建设边界规模等指标，因地制宜增补地方特色指标。
　　村庄建设用地总规模不高于 2020 年度国土变更调查村庄用地（203）规模；村庄建设边界规模不高于 2020 年度国土变更调查村庄用地（203）规模；规划预留指标不超过村庄建设边界内新增潜力空间规模的 5%。
　　少量公共设施、公益事业等项目在符合相关空间控制线管控要求下，可通过落实规划预留村庄建设用地指标或缩减村庄建设边界内新增潜力空间规模等方式落地建设，规划期内通过复垦等方式实际减少的村庄建设用地，可提留不超过 20% 的规模补充用于乡村新增潜力空间的预留指标。
　　3.分区准入规则
　　依据上位国土空间总体规划，按农田保护区、生态保护区、乡村发展区、其他规划用途分区四类分区实施用途管制，各分区规划管控要求落实上位规划 “五位一体” 传导规定，并按浙江省国土空间用途管制规则制定准入规则。
　　4.五类指引
　　农村居住用地指引：落实上位规划村庄分类和布点要求，明确自然村类型，确定不同类型农村居民点建设标准。
　　乡村建筑风貌管控指引：结合村庄地形地貌和历史文化资源，协调与自然景观关系，传承当地文化，提出村庄建筑管控和风貌指引要求。
　　乡村基础设施和公共服务设施用地指引：根据村庄与城市关系紧密度和村庄类型，分类提出公共和基础设施配置要求和标准。
　　乡村三产融合用地指引：依托农业农村资源，促进产业融合发展，分类提出用地规模、布局和配置标准。
　　土地整治和生态修复工程指引：落实上位规划国土综合整治与生态修复区域，提出不同村庄综合整治修复要求和措施。各地还可根据实际制定其他重要项目用地规划指引。
　　5.提出规划要求
　　各地根据通则明确的准入指引和管控要求制定附表3，补充其他地方特色控制要求，可补充编制重点区域图则细化管控要求。对未纳入附表4的项目类型，符合条件后可制定规划条件设置要求纳入“通则”管理。
　　6.成果要求
　　文本：包括文本条文和附录，条文表述准确规范、体现管控重点，附录补充解释内容。
　　图集：包括县（市、区）域管控图则、分镇（街、片区、行政村等）管控图则及其他管理需要的图件。
　　附表：包括村庄规划管理核心指标表、分区准入规则一览表、村庄规划许可依据一览表、规划要求设置要求一览表，各地可结合实际增加其他附表。
　　二、村庄规划编制面临的困境
　　“先规划、后建设”，是乡村地区空间治理的基本原则，但是面对数量庞大的村庄，在具体实践过程中，村庄规划编制工作面临诸多现实困境。一是村庄规划编制成本较高，基层负担较重。村庄规划编制经费基本要上10万元，规划经费得不到充分保障，影响村庄规划工作的开展。二是村庄规划衔接困难，规划传导不足。现有村庄规划属于“多规合一”模式下的实用性详细规划，需要依据经依法批准的乡镇级国土空间规划进行编制。但乡镇级国土空间规划正在编制过程中，上位规划的约束性指标和刚性管控要求不明确，造成目前村庄规划的规划依据不充分，规划主要控制指标不够明确，村庄布点和村庄定位不够清晰，无法落实上位规划传导主要指标和重点管控内容。
　　三、地方实践案例
　　近年，浙江、广东、江西、陕西、四川等省份强力推进“通则式”乡村规划管理规定编制实施工作，如浙江海宁市、佛山高明区批准实施了“通则式”乡村规划管理规定，江西省出台了“通则式”乡村规划技术要点。
　　1.浙江
　　2024年10月31日，浙江省自然资源厅印发《浙江省“通则式”村庄规划管理规定工作指引（试行）》（以下简称《指引》）。“通则式”村庄规划管理规定（以下简称“通则”）是浙江省深化“千万工程”经验、提升乡村地区规划管理效能的重要创新举措，《指引》重点明确了“通则”的适用范围、编制原则、数据基础、编制框架、实施监督以及组织保障等要点，为各地开展“通则”编制提供有效指导。
　　强调准确定位，明确“通则”“是什么”。《指引》界定了“通则”的具体适用范围，主要适用于城镇开发边界外，村庄规划（详细规划）未覆盖的区域，可以作为乡村地区核发建设项目规划许可的重要依据。
　　强调科学编制，明确“通则”“编什么”。《指引》提出了“五线管控、四区准入、五类指引、一套图则”的编制框架。“五线管控”即传导落实上位规划明确的永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护线、灾害风险控制线、村庄建设边界。“四区准入”即按照农田保护区、生态保护区、乡村发展区以及其他规划用途分区等四种类型分区实施用途管制。“五类指引”即提出农村居住用地、乡村建筑风貌管控、乡村基础设施和公共服务设施用地、乡村三产融合用地、土地综合整治和生态修复工程等五方面管控建设要求。“一套图则”即形成一套包含准入指引和管控要求、能够核发规划许可的图则。
　　强调合理组织，明确“通则”“谁来编”。《指引》明确了“通则”编制审批程序，各县（市、区）可以全域、多个乡镇（街道）或单一乡镇为范围编制“通则”，按照规定程序进行报批。各地还可以根据需要制定本辖区“通则”编制工作方案，确保工作有序推进。
　　强调落地实效，明确“通则”“怎么用”。《指引》提出了具体的实施方式，对于适用“通则”的项目可以直接核发乡村建设规划许可，也可以根据“通则”明确的准入指引和管控要求，编制重点区域图则核发规划许可。不适用的项目，则通过编制详细规划或项目规划落实方案来解决。
　　强调有序监管，明确“通则”“怎么管”。《指引》强调了监管要求，各地可以依托国土空间规划“一张图”强化跟踪管理、开展监督评估，确保各类乡村用地建设行为规范有效。
　　未来，浙江省自然资源厅将继续加强指导，推动各地加快“通则”编制，不断完善乡村规划管理体系，实现规划管理全覆盖，为乡村全面振兴提供有力支撑。
　　2.广西
　　2024年11月，广西壮族自治区自然资源厅印发《广西壮族自治区乡村地区“通则式”规划管理规定编制指引（试行）》（以下简称《编制指引》），明确乡村地区“通则式”规划管理规定的适用范围、主要编制内容和实施保障机制，指导加快实现全区乡村地区空间规划管理全覆盖。
　　《编制指引》明确，乡村地区“通则式”规划管理规定（以下简称“通则”）主要解决村庄规划未覆盖的乡村地区空间规划管理、核发规划许可的问题，指导乡村地区村民住房、公共服务设施、市政公用设施、乡村产业等项目建设。“通则”应严格落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、村庄建设边界及其他红线等国土空间底线管控要求，明确村庄建设用地布局通用要求及乡村地区各类建设项目用地专项布局要求，分类明确乡村地区各类项目建设标准、建筑间距、建筑高度、风貌指引等控制要求，并结合实际进一步明确乡村地区涉及风景名胜区、滨水区域、高速公路、高速铁路、国道和省道沿线等重点地段的建设管控要求。
　　《编制指引》提出，“通则”由县级自然资源主管部门牵头组织编制，市级和乡镇可视需要编制。市、县、乡国土空间总体规划已审批的地区，可先行单独印发实施“通则”，后续再结合规划实施管理，按程序纳入相应规划。“通则”印发实施后，若条文式内容无法满足具体项目建设管控要求的，可另行补充编制乡村地区重点地块图则，细化控制要求，作为核发规划许可的依据。
　　《编制指引》的出台，满足了地方对乡村地区规划管理的迫切需要。同时，有利于更好地接续国家和自治区关于深化“千万工程”提升乡村地区规划管理水平等相关政策实施，通过探索制定适应不同发展需求的村庄规划编制和管理方法，提高乡村地区规划编制、实施和管理的针对性和有效性。
　　3.宁德
　　2024年12月，宁德市自然资源局出台了《宁德市“通则式”村庄规划管理规定（试行）》，拟试行2年。它以按需推进、底线管控、村民主体、简明实用为原则，分类有序推进村庄规划编制，指导城镇开发边界外未编制村庄规划的村庄开展符合国土空间规划的各类开发建设活动，更好地实现乡村地区规划管理全覆盖。为此，它作了如下规定：
　　（1）规划定位。“通则式”村庄规划管理规定是实现村庄规划管理有效覆盖的重要方式，批准后，作为乡村地区开展国土空间开发利用保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可、进行各项规划建设等的管理依据。
　　（2）适用范围。“通则式”村庄规划管理规定适用于城镇开发边界外未编制村庄规划的村庄，包括：紧邻城镇开发边界的村庄及近期建设需求较少的远郊村。纳入“应编尽编”范围的村庄，须编制“多规合一”实用性村庄规划（详细规划）作为核发规划许可的依据。
　　（3）成果内容。“通则式”村庄规划管理规定成果包括“一本六图一库”，分别为文本、图件和数据库。文本主要包括村域现状、管控边界、建设管控等内容；图件主要包括村域国土空间现状图、村域国土空间规划图、村域控制线分布图、农村居民点规划布局图、主要农村居民点总平面示意图、近期实施项目图。
　　（4）成果要求。“通则式”村庄规划管理规定成果参照《福建省村庄规划编制指南（试行）》相关要求提交。“通则式”批准后，作为村庄规划建设、国土空间用途管制及各项国土空间开发利用保护活动等的依据，并及时纳入国土空间规划“一张图”。
　　（5）编制形式。“通则式”村庄规划管理规定以乡镇为编制主体，可以专章形式按程序纳入乡镇级国土空间总体规划进行规划管理，同步报批；乡镇国土空间总体规划不单独编制的，鼓励以单一乡镇或多个乡镇联合制定“通则式”报县（市、区）人民政府批准实施；纳入县（市）中心城区范围的乡镇，鼓励结合城市建设需求以村庄为单位编制单个或多个“通则式”。
　　四、通则式村庄规划工作建议
　　1.做好关键环节，提升规划“实用性”
　　一是巧用“五个清单”，做好规划调查。要求规划编制人员进村入户开展调查，深入了解村庄现状、发展需求和村民诉求，形成问题清单、需求清单、资源清单、政策清单和项目清单等“五个清单”，为编制实用的村庄规划夯实基础。二是前置产业研究，与规划深度融合。指导各地在编制村庄规划时，充分结合乡村资源禀赋，科学谋划乡村产业项目，根据产业类型优化用地布局，合理安排基础设施和公共服务设施，助力乡村产业振兴和三生空间融合。三是用好用足土地政策，提高土地使用效益。在村庄规划中提出低效用地盘活利用的措施和方案，明确宜耕后备资源的范围和规模，合理布局村庄建设用地，激发乡村地区土地资源活力。四是塑造特色风貌，还原乡村味道。将历史文化名村、传统村落保护的内容纳入村庄规划，避免重复编制相似规划；使用乡土元素设计乡村，尊重当地传统习俗和地域文化，保护村庄自然肌理，延续当地传统民居风貌，降低建设成本，逐步还原乡村原有味道。
　　2.加强业务指导，提升规划“适用性”
　　一是建立部门联动机制。要求各市县自然资源部门牵头，建立农业农村、发改、交通、文旅、住建等多部门参与的部门联动机制，各部门将涉农政策、资金、项目向编制实用性村庄规划的行政村倾斜，使村庄规划与乡村建设形成有效联动。二是搭建多方参与平台。要求镇村干部做好组织工作，建立多方参与规划编制机制，引导在村能人、在外乡贤、乡村企业家、大学生等献计献策，提出有建设性的意见，实现村庄规划共商共谋共编，使规划成果适用村庄发展需求。三是加强业务培训。分类分批对村庄规划编制单位技术人员和市县乡村干部进行技术和政策培训，让编制规划的人提高规划编制水平和成果质量，让使用规划的人提高规划编制实施管理能力。引导规划编制单位组建规划、土地、产业、建筑、市政、景观等相关专业融合协同的规划编制队伍，编制高质量的村庄规划。
　　3.加强试点示范，探索特色经验
　　可选取一定数量的行政村、村庄发展带作为省级村庄规划编制实施试点，在试点推进中，总结具有特色的村庄规划编制经验。然后将通过试点探索，重点在乡村风貌引导管控、提高建设资金使用效益、建立村庄管护机制、规划师下乡、“政产学研”联动等方面总结试点经验，形成一套可复制、可推广、全流程的规划编制经验，“以点带面”促进全省村庄规划编制质量提升。未来还应持续完善技术标准和政策体系，做好试点探索，抓实业务培训，开展优秀案例宣传，并与全域土地综合整治的衔接，强化规划和建设的有效联动，助力宜居宜业和美乡村建设。
　　五、结语
　　“通则式”规划管理规定不仅减轻资金压力，更能提高实施成效；不仅提高编制效率，更能保障编制质量；不仅降低管理难度，更能提高管理效能；不仅守住管控底线，更能适应弹性发展。更是探索“千万工程”经验在落地生根，实现规划管理全覆盖，服务乡村振兴和高质量发展的新路径。不仅可提升村庄的整体形象，也可改善村民的生活质量，为乡村的可持续发展注入了新的活力。
　　 
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