改革开放以来，我国城镇化快速发展，城镇外延式扩张导致土地资源瓶颈问题日益凸显，土地低效利用和资源约束趋紧并存。进入新发展阶段，盘活城镇存量土地、促进土地集约利用成为我国新型城镇化发展的迫切需求。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确要求加强存量低效建设用地再开发，推进城镇建设用地集约高效利用。2023年6月，自然资源部发布《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》，强调要严控新增城镇建设用地，加快盘活存量土地。目前，盘活利用存量土地面积已占全国建设用地供应面积的25%。随着我国建设用地增量空间趋紧，盘活利用低效存量土地将在保障经济发展的用地需求方面发挥越来越重要的作用。
　　一、城镇低效用地的概念和成因
　　（一）低效用地的概念
　　从基础概念层面来看，低效用地是指土地利用效率较低，土地用途与所处区位不相适应，投资强度、容积率、建筑密度、土地产出率、人均用地等相对较低，有待提高集约利用程度的用地。从国家对低效用地认定的有关规定来看，2013年，原国土资源部发布的《开展城镇低效用地再开发试点指导意见的函》首次提出“城镇低效用地”的概念，即“城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地”；2016年，原国土资源部发布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》细化了低效用地的概念，即“经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议”。2023年，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京等43个城市开展低效用地再开发试点，并扩大了低效用地的范围，从原来主要涉及城镇用地扩大至城镇和乡村用地。
　　根据《指导意见》，城镇低效用地是指经第二次全国土地调查被确定为建设用地的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且其权属清晰、不存在争议。具体而言，包括以下四类：
　　1.国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；
　　2.不符合安全生产和环保要求的用地；
　　3.“退二进三”产业用地；
　　4.布局散乱、设施落后、规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。
　　其中第四类是各地城市更新的重点对象，但低效用地再利用和城市更新的目标有着明显的不同：城市更新侧重于老旧物业的改造和环境的提升，通常不设置量化的目标；低效用地再开发侧重于土地资源的优化利用和效率的提升，会设置要实现的量化目标。低效用地再开发的目的是提高土地利用效率，使存量建设用地重新焕发活力，发挥潜在价值，如可以将废弃的工厂改造成创意产业园或文创中心，将配套设施老旧的楼宇整体改造成商务楼等。相关改造措施可充分利用低效用地，增加城市公共空间，改善市容环境，提高经济效益，它们和城市更新目标是一致的，所以从另一个角度来看，低效用地再开发也是促进城市更新的重要手段。
　　（二）低效用地的成因
　　低效用地的成因，大体上可以分为内在的（土地本身的特性）和外在的（环境和政策的原因）两个方面。
　　1.内在的成因。土地本身的自然特性和经济特性决定了某些低效用地的形成是难以避免的。在土地的自然特性方面，首先，土地面积具有有限性。对于一座城市而言，可用于开发建设的土地面积有限，城市发展要不断地提高土地的利用效率。随着城市能级的提升，对核心地带的土地产出效益会提出越来越高的要求，土地利用方式需要不断地转变和升级。其次，土地位置的固定性。土地在地理位置上是固定的，其适用性随所在位置发生变化，因而人们必须因地制宜地利用土地。如果一块宗地周围环境发生改变，土地的最佳利用方式也会发生变化，这就要求管理者必须适时地调整土地利用方向。从经济特性来看，土地供给具有稀缺性，土地利用用途多样但变更困难，土地利用后果具有社会性。土地供给的稀缺性导致土地供需矛盾日益尖锐，迫使人们更加节约集约利用土地，不符合最佳利用要求的土地会判定为“低效用地”。土地用途变更困难，既体现在对既成事实的土地利用方向进行变更往往会造成巨大的经济损失，也体现在难以合法合规地办理用途变更手续，而延续原定用途实施开发易造成“低效用地”。土地利用后果的社会性，是指土地利用会对周边区域的自然生态和社会效益产生影响，如市中心的工业地块会因不符合城市的综合效益要求而被定义为“低效用地”。
　　2.外在的成因。外在的成因是指环境和政策的因素，主要包括如下几个方面：
　　（1）不合理的城市规划。国内有一些城市，在发展建设的早期没有作城市规划，或者其城市规划不符合城市发展的实际要求。若缺少必要的城市建设规划，易造成城市无序发展，常常导致“城中村”、“棚户区”等出现。而城市规划不合理，则会造成城市整体布局失误，导致成片的低效用地区域出现。如国内部分城市不顾实际的需求，盲目扩大城市边界，在不合理的地区高标准布局新城、工业区等，造成“鬼城”、“空城”等现象。
　　（2）土地利用监管的缺失。土地出让后获得的土地出让金收入是各地财政收入的重要组成部分，但土地利用的后续监管需耗费大量的人力和财力，因而部分地方存在重审批、轻监管的现象。监管的缺失，使得土地使用权人可以不按照规划要求违法违规地使用土地。
　　（3）国内城乡二元结构的存在。在城乡二元结构下，集体建设用地和国有建设用地存在“同地不同权”现象，这就使得城乡接合部集体建设用地的取得成本和准入要求远远低于周边类似条件的国有建设用地，而对集体建设用地后续利用的监管也相对不够完善，因而造成城乡接合部较容易出现低效工业区、城中村、棚户区，时间一长便演变为历史遗留问题，成为难以消除的低效用地区域。
　　（4）产业的周期性和城市能级升级。我国的经济发展并不是平稳上行的，而是在一轮一轮的产业周期中波浪式推进的。改革开放早期，手工制造业如纺织、小家电、小造纸厂行情看好，是各地竞相发展的对象；2000年以后，钢铁、石化等重工业和房地产业贡献了城市财政收入的绝大部分；2010年后，特别是2015年至今，新兴产业如新能源、数字经济、高端服务业、精密制造成为新的香饽饽。可见，我国产业的迭代时间一般为10—20年，然而我国工业用地之前的出让时间大部分为50年，相对于产业迭代，产业用地的升级较为滞后。与此同时，部分城市随着能级的提升，发展定位也不断提高，造成不符合产业周期和城市定位的大量低效用地的出现。
　　二、低效用地再开发的意义
　　1.优化土地资源配置，提供土地经济供给。
　　作为生产要素，土地通过与资本、劳动力相结合以创造产出。土地再开发过程，就是将土地这一自然要素与资本要素相结合，以改变土地使用状况，提高土地利用能力。低效用地再开发本质上是对低效用地进行的更新更替改造过程。其是对低效用地本身的改造，产出亦是土地本身，即低效用地再开发通过改变土地本身的条件和利用状况，以满足新的土地利用方式与需求，在不断更替过程中提高土地利用能力，从而实现土地的经济供给。低效用地再开发作为一项涵盖多元目标、对存量低效用地再开发和全面提升的行动，无论具体形式是“三旧”改造、城市更新，还是收购储备、低效盘活等，对土地改造的表现无外乎是改变土地利用方式、提升土地利用条件、改善基础设施状况等，即通过提高土地利用强度、改变土地利用用途、提升土地利用品质及调整土地产权等措施，优化土地资源配置。一是在土地利用广度上，增加建设用地可利用面积，实现新的利用方式下的土地供给；二是在土地利用深度上，由低集约度、低利用度改造为高集约度、高效率利用，增加土地的经济供给；三是在利用结构上，通过改变土地用途，按照需求导向调整不同类型用地结构（如“工改商”“工改居”），实现不同用地类型的供给结构调整。低效用地再开发通过土地的数量、结构、布局、功能的相应调整，实现土地要素的高效配置，从而满足了经济高质量发展的需求。
　　2.提供土地资源要素保障，满足生产生活需求。
　　土地作为提供自然力的最基本的生产要素，承载着国民经济发展的所有生产与生活活动。土地具有资源、生产、生活等功能，其总量有限、位置固定的自然属性决定了其参与生产过程的特殊性，即土地要素投入经济活动，必须发挥生产功能。低效用地再开发主要通过改变土地要素在经济生产过程中的利用方式、利用程度等，充分发挥土地要素的生产功能、生活功能等，满足经济高质量发展的内在要求。低效用地再开发通过增容提质对地上、地下空间综合统筹和一体化开发，用全新的产业载体模式盘活存量用地，溢出更多产业发展空间，从而提升土地利用水平和产出效益。如，老工业区改造通过“腾笼换鸟”“退二进三”，淘汰落后产能、引入新兴产业等，不仅盘活了工业用地，还为高新技术产业、绿色制造型产业等生产制造类企业和服务型产业提供了更加充足和优质的用地保障，从而确保土地要素能够充分参与国民经济建设，为经济增长提供相应的要素供给。又如，老旧小区和旧村改造等通过整合利用低效居住用地、完善公共服务设施、优化空间布局、提升土地利用效率等方式，保障了区域生活功能，为促进城乡集约型、绿色化高质量发展提供了土地要素保障。
　　3.调整土地利用结构，促进产业升级。
　　低效用地再开发通过调整土地利用结构促进产业调整升级，对推动绿色、创新、协调、高效的经济发展发挥了重要作用。
　　首先，低效用地再开发通过调整土地利用结构淘汰落后产能，引入新兴产业。针对那些不符合国家产业政策、安全生产和环保要求的用地，通过再开发和重新规划，将其转化为适应新产业发展需求的用地，腾出空间，为新兴产业用地提供保障，从而推动产业结构向更加高端、绿色、可持续的方向转变。
　　其次，低效用地再开发通过优化土地利用结构能够提升产业集聚效应。土地再开发往往会重新规划产业和功能布局，将相关产业和企业集聚在一起，形成产业链上下游的紧密衔接，降低生产成本，提高生产效率。这种集聚效应不仅能够增强区域产业竞争力，还有利于吸引更多的投资和企业入驻，形成良性循环，推动产业升级。此外，提高土地容积率和利用效率，可以在有限的土地资源上创造尽可能多的经济价值，为区域产业发展提供更大的空间和可能性。
　　最后，土地利用结构调整能够引导企业向内涵式、创新式发展。在土地资源有限的情况下，企业不得不更加注重技术创新、管理创新和模式创新，以提高自身竞争力和盈利能力，提升企业的整体品质，有利于推动产业结构的优化和升级。
　　改善城市环境，提升居民生活质量。一方面，低效用地再开发通过改善基础设施、吸引投资、促进产业升级和经济多元化发展等，提升城市经济活力，吸引新兴产业入驻，带动区域经济增长；另一方面，低效用地再开发通过对布局散乱、设施落后的旧城区或城中村进行更新改造，采用拆除重建、修缮改造等方式，改善居住环境，完善基础设施和公共服务设施，提升城市功能和服务水平，提高居民生活质量。
　　三、低效用地再开发目前的处理模式
　　目前，综合各试点城市的具体做法可以看出，尽管各地对低效用地的形式和范围界定不尽相同，但已基本形成主要共识：一是低效用地主要是针对存量建设用地；二是低效用地再开发的范围，主要是针对布局混乱、利用方式粗放、用途不合理及建筑老旧危险的城镇建设用地；三是再开发的具体内容即低效用地的改造途径，主要涵盖整治更新、重建升级、品质提升、环境改善及功能活化等多个维度。
　　实践中，低效用地类型多样、情况复杂，存在产权处置难度大、利益分配均衡难、退出机制不健全等难点。针对复杂的现实问题，全国各地积极探索形式多样的低效用地再开发做法，如土地收购储备、“三旧”改造、城市更新、城镇低效用地再开发等。综合各地的实践探索，低效用地再开发形成了多种类型的实施模式。按照不同的划分方式，可分为如下几类：按照再开发实施主体，可分为政府主体、产权主体、市场主体；按照再开发的对象，可分为旧村庄、旧城镇、旧厂房；按照再开发程度，可分为整治类（综合整治类）、改建类（局部改造类）和拆建类（全面改造类）；按照再开发的方式，可分为政府收储、村集体自主改造、原产权人自主改造、企业收储改造、村企合作、土地一级整理、一二级联动等。
　　四、国内外主要城市（地区）低效用地再开发经验
　　（一）国外再开发经验
　　1.美国：相对完善的治理体系和充足的资金支持。
　　美国没有和“低效用地”完全对应的概念，与之相近的是“棕地”（brownfield），意指废弃的或存在污染风险的土地。美国在棕地再开发实践中取得了极大的成功，其成功的因素主要包括相对完善的治理体系和充足的资金支持这两个方面。
　　（1）相对完善的治理体系。美国棕地再开发主要由美国环保署棕地和土地整理计划办公室负责，具体由联邦政府、州政府、地方政府和社区及非政府组织实施。1980年，美国制定了《综合环境反应补偿与责任法》（又称“超级基金法案”），该法规明确了棕地治理的报告制度和应急计划制度，明确了治理责任主体及费用承担者。随后，美国自上而下建立起了一套行之有效的治理体系。
　　（2）充足的资金支持。基于《综合环境反应补偿与责任法》，美国建立了用于专门治理棕地的“超级基金”，初始资金来源为特殊行业的税收和联邦财政，用来支付符合特定条件的棕地治理费用。此外，棕地的再开发资金筹措还有责任方付费、购买者付费、商业银行贷款、基金会融资等多种方式。
　　2.德国：“自上而下”结合“自下而下”的规划运作。
　　作为较早完成工业化的欧洲国家，德国的土地再利用从19世纪便已开始。以《土地整理法》为基础，德国建立了完善的土地管理法律体系，构成了涵盖行政机构、执行机构、公共利益代表、仲裁机构、独立咨询机构、施工机构的实施框架，各方构成清晰的权责关系。《土地整理法》规定：“空间上直接相关或间接受影响”的公共利益代表均有责任参与土地整理，土地整理实施的专项规划均需获得上述代表的同意。
　　以德国鲁尔工业区的再开发为例：从形式上看，土地的改造是由各级政府和相关部门领导以“自上而下”的模式推行的，但各个项目的具体实施运作却是借助“自下而上”的草根方式进行的。此外，相关机构还通过周期性地举办文化活动等，引导公众参与土地开发方案的设计。
　　<!--[if !supportLists]-->3. <!--[endif]-->新加坡：规划主导的高效土地利用模式。
　　新加坡是人多地少、土地资源匮乏的城市国家，土地资源的稀缺迫使其采取高效的土地利用措施，提高土地利用效率。新加坡通过科学地合理规划并协调产业和公共服务用地各方面的关系，使土地资源潜力得到了充分挖掘。
　　新加坡的发展规划涵盖整个国土面积，分为二级体系，分别是战略性的概念规划和实施性的开发指导规划。概念规划对30—50年的发展远景蓝图进行描绘，以此为总纲，再制订实施性的开发指导规划，具体分为总体规划和控制性详细规划。新加坡的概念规划会随着经济社会发展形势的改变而不断得到修编，并在此基础上对开发指导规划进行完善和修改。开发指导规划对每一个最小单元地块的发展利用方向、建设控制指标都作出详细的规定，并面向公众公开接受监督。新加坡由规划主导的土地利用模式为其他用地空间有限地区的土地管理提供了宝贵的经验。
　　（二）国内再开发经验
　　1.上海：城市更新项目、产业用地全生命周期管理。
　　为了解决土地供需矛盾突出等问题，2014年2月上海市发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（以下简称《若干意见》），首次提出了“土地生命周期管理”的概念，主要是对产业用地在土地使用周期内进行动态管理，将项目建设、运行质量、综合效益等评价指标写入土地出让合同，定期进行土地评价，实施全过程监管。《若干意见》还对土地出让年限进行了修改，产业用地出让年限由原来的50年调整为20年，有特殊要求的重点项目则实行20-50年弹性出让。20年的出让年限，正好和一般产业的升级周期相对应，有利于到期后的土地收回。2021年、2022年上海市先后发布《上海市城市更新条例》、《上海市城市更新指引》，进一步将“全生命周期管理”的要求扩大到所有的城市更新项目，要求各项目在更新方案中体现项目功能、改造方式、建造计划、持有年限等生命周期管理的内容，涉及用地手续办理的，要将土地全生命周期管理要求纳入建设用地使用权出让合同。
　　<!--[if !supportLists]-->2. <!--[endif]-->广东省：“三旧改造”。
　　“三旧改造”是指对旧城镇、旧厂房和旧村居进行升级改造，这是最早由广东省实施的独具特色的低效用地再开发模式，其中包含许多创新举措。
　　（1）改造主体多元化。“三旧改造”一改以往旧改项，目完全由政府主导、政府投资的状态，在旧居改造中允许村集体担任改造主体，还可以通过入股、联营等方式引入社会投资者，在实现利益共享的同时最大限度地保证项目的资金需求。
　　（2）改造方式因地制宜。广州市编制的城中村改造规，划指引中确定了四种主要模式：公开出让融资实施全面改造（猎德模式）；自行改造、协议出让融资实施全面改造；滚动开发实施全面改造；人居环境建设带动综合整治改造。这四种主要模式被广州市一百多个城中村改造项目所套用。佛山的旧城改造模式则主要分为政府主导和权属人自行改造两种。
　　（3）投资收益合理分配。“三旧改造”的主体包括政府、投资者、村集体利益相关者还包括原土地权利人等。为激励参与方的积极性，政府合理让利，让各参与主体和利益相关者按照一定比例享受开发完成后的投资收益。
　　五、现有再开发过程存在的问题
　　（一）城镇低效用地再开发缺乏明确的法律规范，政策体系尚不健全
　　城镇低效用地再开发缺乏法律法规层面的具体要求，仅《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年修订）》对引导城镇低效用地再开发作了笼统的规定。由于受行政命令影响较大，地方政府制定的城镇低效用地再开发政策缺乏创新性，对再开发实践的引领作用较弱。原土地使用权人再开发改变土地用途需办理哪些手续，哪些情况下必须由政府收回后公开出让，缺乏详细的政策规范。城镇低效用地再开发涉及地方政府、土地权利人和再开发主体等多元主体利益，满足各方利益诉求是城镇低效用地顺利再开发的关键。目前，土地增值收益分配机制尚不完善，如何协调好多元主体利益是城镇低效用地再开发面临的一大难点。
　　（二）城镇低效用地再开发政策扩散主要由行政指令驱动，内生动力不足
　　城镇低效用地大多权属复杂、再开发难度大，改变土地用途需要修改规划，办理周期较长。城中村历史遗留用地再开发困难，改造开发需要补办土地征收和转用等手续，拆迁补偿耗费大。相比新增建设用地等土地供应，城镇低效用地再开发成本较高，地方政府和市场主体改造开发的积极性较低。目前，各地城镇低效用地再开发主要由上级行政指令驱动，由地方政府主导改造开发，完成改造开发的土地占比较低。
　　（三）城镇低效用地再开发缺乏有效的激励政策
　　城镇低效用地再开发激励政策较为欠缺，激励方式仍然单一。各地在推进城镇低效用地再开发工作中，对土地价款缴纳、税收和金融等激励政策工具的运用不足。虽然147号文规定，要鼓励低效用地集中连片改造开发，但实践中城镇低效用地大多分布散乱，缺乏土地置换的激励政策，归整处置困难。
　　六、完善低效用地合理开发的相关建议
　　低效用地再开发是推动区域经济高质量发展的基础性工作。实践中应注重其实施的科学性和再开发的合理性，尊重土地要素投入经济活动的客观经济规律，有效发挥经济机制，按照问题导向创新再开发利用模式，使低效用地再开发能够真正实现经济高质量增长。
　　1.发挥土地要素的生产功能，防止过度投资乃至成本膨胀制约再开发效益。
　　土地要素支撑经济高质量发展，应以发挥土地生产功能为基础和前提，实现其对经济发展的支撑性和基础性作用。低效用地再开发必须转变传统增量发展的思路，不能继续沿袭房地产开发盈利模式下过度以土地财产和融资功能为主、单纯追求高额利润的方式。高质量发展背景下的低效用地再开发，应从当前我国经济宏观形势出发，以土地的生产性需求为前提和基础，促进传统优势产业改造提升；以支撑实体经济发展为根本，培育发展战略性新兴产业；以土地要素支撑发展技术含量高、经济效益好、环境影响小、辐射带动强的产业链为方向，为经济高质量发展提供基础保障。
　　2.尊重各方主体利益，充分利用市场机制破解利益藩篱。
　　低效用地再开发面临着利益主体多、改造周期长、投资要求高等问题，在高质量发展的背景下，低效用地再开发要统筹好政府、产权主体、投资主体等各类主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府通过创新土地政策等引入社会资本，探索可持续的低效用地再开发模式。一是从传统增量开发模式转向产权主体积极参与的再开发模式，政府应以制定规则、统筹规划、监督监管为主责，强化产权主体与市场力量在低效用地再开发中的作用，充分发挥产权主体在土地再开发中的主体作用。二是政府要通过立法和执法保护再开发过程中各方的合法利益，对规划变更的合法性与合理性进行审查，并通过税收机制调节改造后各产权主体的增值收益分配，其他环节可由产权主体或市场来完成，进而探索构建一种新型的“政府—产权主体—市场”多元合作关系，为更健康持续的低效用地再开发奠定基础。
　　3.以创新性思维和现代技术突破制约高质量发展的瓶颈问题。
　　低效用地再开发应以创新性思维转变发展思路，摆脱过去增量时期只注重“增长”而不注重“效率”的发展观，重新树立整体性、可持续性的发展思路，将低效用地再开发置于经济、社会、生态等整体关联中加以综合协调。此外，在低效用地再开发过程中，需高度重视现代技术的应用，通过产业转型升级、城市整体机能和活力的提升，推动城市发展方式转变。同时，应以人为本，从社区发展和利益相关者的需求出发，探索原拆原建方式或微更新改造模式，保持原有的社区邻里关系和历史文脉及生态肌理，从而改善人居生活和生态环境。
　　 
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