改革开放以来,我国图书馆事业有了很大进步，但与发达国家相比还存在不少差距，其中制约我国公共图书馆发展的重要原因之一是缺少相关的法律保障。公共图书馆是一个面向全体社会成员、为公众提供文献信息服务的公益性机构，为消除多方面不利影响因素，有必要通过立法来约束各部门行为，调整复杂的社会关系，以保障和规范公共图书馆事业的健康发展。

1 我国公共图书馆立法开展情况

我国于2001年启动公共图书馆立法工作。2004年中宣部印发了《关于制定我国文化立法十年规划( 2004-2013)的建议》，把图书馆立法工作纳入了前五年立法规划。2006年9月，发布了国家“十一五”时期文化发展规划纲要，着手研究制定图书馆法，并列为 “十一五”文化立法的工作任务之一。2008年10月，十一届全国人大常委会公布了立法规划，把图书馆法列为二类项目，时机成熟时安排审议相关法律草案。2008年11月18日，文化部召开了图书馆法立法工作会议，决定从制定公共图书馆法做起，由中国图书馆学会和国家图书馆来组织和协调，对公共图书馆法所要涉及的基本问题和重要制度展开重点研究，也对图书馆法的基本框架和条文起草在思想、理论、学术和方案起到支撑作用。^[1]2009年1月，“中国图书馆学会2009年新年峰会” 在北京召开，专题讨论和部署公共图书馆立法的相关议题，主要涉及公共图书馆的设置、服务、运营和保障等方面问题。2010年6月10日, 国务院法制办主办、国家图书馆承办的立法咨询服务座谈会在北京召开，对做好立法决策服务工作提出很多意见和建议，这次会议对进一步推进我国公共图书馆法的立法进程有着积极意义。

目前我国虽然还没有出台公共图书馆法,但已经有了一批与图书馆相关的法规条例，用于规范、调整与图书馆发展相关的各种关系。2005年以来,国家陆续出台了一系列促进文化事业发展的方针政策，其中有30多部行政规章和法律法规，从不同角度对图书馆建设提出了相应的规范要求，如近几年颁布的《信息网络传播权保护条例》和《政府信息公开条例》等，都涉及到图书馆工作的诸多方面。^[2]虽然现阶段我国图书馆立法研究还只处在学术和理论的探讨层面上，研究工作与立法实践也未进入互动状态，但公共图书馆立法研究已取得了一定进展，主要是：①清理了思路，总结了我国图书馆工作制度、政策建设等方面的主要成就；②获得和翻译了一些发达国家的图书馆法律、法规、条例标准以及宣言、声明等规范性文件，为我国图书馆立法工作提供了借鉴；③对图书馆工作的基本理念、重要问题和基本制度等方面的研究取得丰硕成果，为我国今后图书馆立法工作的开展提供了宝贵经验。

2 发达国家公共图书馆立法比较

不同国家的公共图书馆立法各不相同，通过比较英、美、日等发达国家图书馆立法的实践与经验，对我国公共图书馆立法工作的开展具有一定的借鉴意义。

2.1 美国公共图书馆立法实践与经验

美国的第一部联邦图书馆法《图书馆服务法》制定于1956年，主要是源于1940年后美国公共图书馆面临着数量少、覆盖率低、发展不平衡等一系列问题而制定的。二战后, 自由主义思潮流行于美国, 罗斯福总统开创了大政府模式, 联邦政府开始在国民经济与民众生活中扮演重要角色，这一时期政治环境相对宽容，为图书馆法的制定提供了契机。《图书馆服务法》本质上是一部联邦拨款法案，该法对美国公共图书馆事业发展产生了很大的促进作用。1956-1961年间，图书馆服务在农村增加了500多万册图书，图书流通量也大幅增加了40% 。但后来由于服务项目和馆藏资源增加、服务范围扩大，使得馆舍陈旧、空间不足等新的问题显露出来。于是1963年开始修改《图书馆服务法》，1964年2月约翰逊总统正式签署《图书馆服务与建设法》。该法延续了《图书馆服务法》的拨款方式，不同之处在于：《图书馆服务法》只允许各州把拨款用于农村图书馆的服务推广，而修改后允许把拨款用于对建筑物进行维护或馆舍建设，并取消了拨款只能用于1万人口以下农村地区的规定，把援助范围扩大到所有地区，同时大幅提高了拨款数额。该法有效期长达32年( 1964-1996)，其间经过1966、1970、1973、1984以及1990年的多次修订。^[3]到20世纪90年代，为适应信息社会的要求，又对《图书馆服务与建设法》重新进行修订，形成了《图书馆服务与技术法》，并于1997、2000、2003年进行了多次再修订，对联邦拨款的用途作出调整,并从6个方面重新做了规定: ①确保用户能够获得各种信息和教育资源；②促进不同地区图书馆开展电子网络合作；③促进不同类型图书馆开展电子网络合作；④促进图书馆与其他社区、机构开展合作；⑤为多元文化、残障人员、缺乏读写能力或信息技术的人员提供服务；⑥为利用图书馆有困难的人群或落后城市与农村地区提供服务。

美国联邦图书馆法具有鲜明的美国特征：一是联邦政府不对地方政府权力范围内的图书馆工作进行过多的行政监管, 联邦图书馆法实际上是通过联邦政府向地方政府拨款，以资助地方图书馆工作的开展，以法律的形式来规范拨款授权、拨款数量、拨款管理和拨款用途等事务；二是联邦政府的拨款也有比较明确的针对性和引导性, 其拨款主要是用于图书馆薄弱环节, 起着示范和引导作用。该法律实施最显著的成效就是促进了流动图书馆建设, 也体现了法律针对性和导向性的与时俱进。

2.2 英国公共图书馆立法实践与经验

从19世纪中期开始，英国出现了免费公共性质的图书馆，与以往图书馆不同的是图书馆主体设置从个人和社会组织变成了政府。为保障图书馆的运营，1850年英国出台了最早的图书馆法案。20世纪初，英国的图书馆开始从城市走向农村，随着图书馆数量的增多和馆藏的增加，经费保障问题日益凸显，为此英国国会开始进行图书馆法的修订工作。20世纪30-40年代，英国各地已普遍建立了公共图书馆，但都是各自为政，不成体系。1942年,麦考文报告分析了当时英国公共图书馆的状况，并就图书馆发展提出建议：加强图书馆的重组整合，构建全国性的图书馆网络，加大中央的扶持和培训的力度。^[4]1959年，时任英国图书馆协会主席的罗伯兹发表《罗伯兹委员会报告》，提出英国公共图书馆的改革措施：成立公共图书馆管理机构，制定服务标准，由中央政府监督实施。在社会各方人士努力推动下，于1964年正式颁布了《公共图书馆与博物馆法》。该法解决了英国公共图书馆事业发展中的三大核心问题：①确认了政府的管理职能；②确认了馆际合作的地位；③确立了平等、免费的基本原则。1997年，英国工党上台，推行国有化，主张建立福利国家，20世纪90年代中后期，英国政府开始制定各地统一服务标准，主要是公共图书馆服务标准及未来发展框架。其中公共图书馆服务标准于2001年颁布，2008年进行修订，主要涉及图书馆的布局、开放时间、借阅服务、利用服务、电子资源、用户满意度、馆藏资源7个方面。从修订的指标看，主要呈现3个变化趋势：一是突出服务性主体；二是强化指标性分类；三是明确具体量化要求。并针对未来发展框架提出服务要求，以形成现代责任，培养网络服务意识，包括：公共图书馆的地位问题，二是公共图书馆的职责问题，三是图书、阅读和学习问题，以及电子资源、社区等方面的问题。􀀁 

经过160年的发展，英国的图书馆服务体系形成了自身的特点，主要是：①层次性。英国的公共图书馆管理体制是：政府起宏观管理作用，行业组织实行行业自治。而与此相适应的法律体系，既有国会制定的法律，也有政府制定的行政规章、政策标准，还有行业协会的指导性文件，形成不同层次、不同规范力的法律保障体系。②指标化。把目标进行分解，设定一定的实现要求，并与考核评估制度结合，有选择、有重点地突出对服务绩效的考察。③社区化。从社区开始，把以用户为本、注重用户的理念落实到实际工作中。④反馈修订。就法律的执行情况定期向国会两院报告，对过去图书馆发展情况进行总结，对存在问题进行梳理，促使法律不断完善。

2.3 日本公共图书馆立法实践与经验

日本公共图书馆法于1950年颁布，至今已有60年，期间修订过18次, 1999和2008年的两次修订被认为是最重要的修订。日本图书馆法配套的实施细则有两部: 一为内阁颁布的《图书馆法施行令》(日本称为政令), 二为文部省颁布的《图书馆法施行规则》(日本称为省令)。^[5]文部省依据法律制定的相关公共图书馆行政规章有近10件, 主要涉及法律司书制度的具体实施和公立图书馆的设置与运营标准。除专门的公共图书馆法及配套规章外，现行有效的许多法律法规都涉及到公共图书馆，成为图书馆相关的法律。此外，日本还有两部法律与公共图书馆相关: 一部是推进儿童读书活动的法律；另一部是文字印刷文化振兴法。利用这类与公共图书馆关系密切的立法来强化和细化对公共图书馆进行法律保障, 这是近年来日本图书馆法治建设的一个新特点。日本图书馆法涉及的主要问题和建立的基本制度主要有：①确立理念，明确任务，免费提供图书馆服务；②建立从业人员专业资格制度，即司书制度；③建立中央政府对公共图书馆的经费补助制度，即国库补助金制度；④建立公共图书馆运营管理的市民参与制度，即图书馆协议会制度；⑤建立政府出版物向公共图书馆免费提供制度；⑥建立图书馆运营评价及评价结果公开制度；⑦制定期望标准，引导公共图书馆向高水平发展。

日本公共图书馆法对图书馆发展的作用和贡献主要是：①改变了图书馆是思想导向工具的认识，确立了图书馆服务的新理念，使得战后日本图书馆发展有根本性的变化；②用法律的权威和力量规范涉及图书馆的一些重要问题, 建立图书馆工作基本制度，为图书馆事业的持续稳定发展奠定基础。因此可以认为，没有图书馆法就没有日本图书馆事业的国际领先地位。

3 主要启示

从发达国家公共图书馆立法的实践经验，并结合我国国情和图书馆事业发展的具体情况来看，可以得出以下启示：

①在图书馆立法中，美国等联邦制国家走的是地方立法的道路，而亚洲多数国家走的是国家立法的道路。从我国传统体制及图书馆事业发展的现状看，笔者认为我国图书馆立法应走国家立法的道路。同时，一两部专门法律并不能解决图书馆事业发展中的所有问题，各级地方政府也应依据《图书馆法》制定地方性的管理和运行规范和条例。

②图书馆事业的发展并不是有了专门性法律就能完全保障，一个较为完善的图书馆法律保障体系，至少包括4个层次的相辅相成、互为补充的法律与规范,即图书馆专门法、图书馆相关法、图书馆行业自律规范、与图书馆活动相关的国际条约、协定等。从这个意义上说,图书馆立法是依法保障图书馆事业健康发展的新起点，对整个社会的文化发展也有积极意义。

③法律保障是图书馆事业持续稳定发展的根本，不同社会发展阶段制定的法律，都有时代性和局限性，应不断地修订和完善，以满足图书馆事业发展的要求。

④要通过图书馆立法来推进我国图书馆法治建设，彰显图书馆的社会价值，促进图书馆事业和图书馆工作的健康开展。

⑤图书馆立法工作应立足于我国国情，并与借鉴发达国家的先进经验相结合，应在必要性与可能性、适当超前与面对现实之间寻求平衡点，以推动我国图书馆事业持续健康发展，为社会主义文化大发展和大繁荣做出新的贡献。

参考文献

1 卢海燕等.国内外图书馆立法资料收集与分析（《公共图书馆立法》立法支撑研究之一）[J].中国图书馆学报,2009(7).

2 李国新.关于公共图书馆立法及其支撑研究[J].中国图书馆学报,2010(3):4-8.

3 孙冰,张丽.美国联邦公共图书馆立法[J].中国图书馆学报,2011(3):83-87.

4 曹磊.英国公共图书馆法律规范体系[J].中国图书馆学报,2011(3):90-96.

5 李国新.日本公共图书馆立法[J].中国图书馆学报,2011(3):75-81.

詹黎锋 福建农林大学图书馆馆员。

（收稿日期：2012-02-29。龚永年编发。）

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